WWWS555666COM人民法院論合議制度改革與管理

作者:姚田文  发布时间:2015-07-20 15:24:35


   [提要]目前,我國法院司法改革正在全面推進,法官員額制度改革和審判權運行機制改革等在不斷實踐探索,已取得一定成效。合議制是各國法院審判案件的基本組織形式,實行合議制,有利于發揮集體的智慧,集思廣益,防止主觀片面、個人專斷和徇私舞弊,其功能與作用不可視。但在我國法院運行合議制的過程卻出現了諸多亟待解決的問題,嚴重影響了合議功能的發揮,不利于司法公信力及案件質效的提升。探索和改革我國法院合議制度,強化合議制的落實,乃當務之急。結合本人多年審判及審判管理工作實際,筆者認爲,深化合議制改革,創新和加強管理才是有力落實合議制度的正本清源之舉。

   一、合議制在我國司法實踐中存在的主要問題

   合議制度的不斷完善,促進了司法公正和司法民主化進程,有利于充分保障當事人的利益,然而,在司法實踐中,我國合議制度的運作還存在不少問題,集中表現在:

    (一)形合實獨,合而不議,陪而不審問題

    在司法實踐中,很多法官審理普通程序案件形式上由很多人共同參與、共同決策,但實際上是由案件承辦人一個人在唱“獨角戲”[1]。往往其他合議成員只是蜻蜓點水的參加一下庭審,對其他審判工作,甚至審判結果沒有實質性參與;有的參加合議的法官或陪審員只是坐陪,沒有真正參與庭審,發揮集體審理職能;有的在評議案件時,只是簡單發評議意見或不發表意見;有的承辦人和審判長根本不組織合議,實際上案件處理結果均爲承辦人之一人意見,合議制度被束之高閣,形同虛設。這種“形合實獨”、“合而不議”的合議制運作方式實際上導致了合議制的名存實亡,在事實上成爲了獨任審判,根本無法體現合議制提高司法公信力,集體決策、民主集中、集體負責的頂層設計功能無法正常發揮。

  職責不清,角色不明,功能弱化問題

  在司法實踐中,合議制度在運行過程中,在職責分工,角色定位,權利配置方面仍存在不少問題:

   1.審判長角色行政化傾向明顯。最高法院在一五改革綱要中提出:推行審判長選任制度,充分發揮審判長在庭審過程中的指揮、協調作用。2000年出台的《人民法院審判長選任辦法(試行)》規定了審判長應當從德才兼備的法官中選任産生。審判長本來應該是審判職務而非行政職務,應當是合議庭審判活動的組織者,和共同的參與者,享有平等權利。但在司法實踐中,審判長職務的行政化傾向明顯。一些法院規定,當審判長與合議庭其他成員意見不一致且是少數意見時,審判長有提請審判長聯席會議或審委會討論的權力。這不僅造成了合議庭成員實際上的不平等,也違背了合議制度的基本原理。實踐中,很多法院把審判長作爲一種政治待遇和行政職務,以激勵法官。但最高人民法院從來沒有明確審判長是一級官職,[2]審判長選任制的根本目的在于審判權科學、有序運行的需要,而不是把審判長納入行政等級體系之內。 

   2.承办人角色扩大化明显。合议庭成员有以下角色:审判长、承办人、评议法官和人民陪审员。在审判实践中,承办人实际上处于合议庭核心主导地位,其他合议庭成员只是象征性地参加庭审和评议。就大多数案件而言,形式上是合议庭共同审理案件,实质上是由承办人单独办案,裁判结果往往只是承办人的意见。虽然最高人民法院规定承办法官制作的裁判文書应提交合议庭审核,但真正落实到位的,却曲指可数,往往流于形式。目前,大多数法院实际承办人的角色扩大化程度明显,合议制的名存实亡,在事实上成为了独任审判,根本无法体现合议制的司法民主和司法公信力,案件质效难以保障。 

  3.存在審者不判,判者不審問題。當前,由于我國處于經濟高速發展,社會變革不斷加快,社會矛盾日益凸顯、複雜,法院案多人少,法官來源不同,素質參差不齊,合議庭的決策能力大打折扣。爲了提高案件質效,增加一些討論、把關程序,人爲地割裂了合議庭的法定審判權。多數法院人爲地增加院庭長的審批把關,過多的幹涉合議庭的決策權;有的法院增加審判長聯席會議,名義上是爲合議庭出謀劃策,僅供合議庭參考,實際上無形中幹涉了合議庭成員的獨立判斷;當前判者不審的典型代表當屬審判委員會討論案件,多數委員並沒有參加案件審理,對案情並不甚了解,往往吃不透案情,僅憑合議庭成員的彙報就簡單討論下判,並不能真正保證案件質量,更不利于合議功能的發揮。

  獎懲機制不健全,考評制度不完善。   

    目前,全国大多数法院开始加强审判绩效考评工作,但往往流于形式的多,落到实处的少;不是制度上太宏观,就是操作上太偏面,考评不尽科学合理;不是内部考评太多,就是社会参与太少;往往考评要求很多,但实际利用的很少;奖惩机制缺失,内动力不足。对合议庭的整个运作过程,例如庭审、评议、裁判文書的制作、裁判效率和效果、审判纪律的遵守、职业道德的恪守等等均没有进行实质性的考评,不能很好地起到激励作用。外部的评价与监督制约机制也无法及时、有效、客观、公正地溶入到对合议庭的整体考评体系之中,难以形成科学、有效的评价机制。

  精英化、專業化、職業化法官、陪審員隊伍建設滯後。

  沒有精英化、專業化、職業化法官、陪審員隊伍,打造精英化、專業化、職業化合議庭,改革合議制度,充分發揮合議功能,將是一句空話。目前,全國大多數法院的法官、陪審員來源不同,人員素質參差不齊,特別是辦案法官的能力水平也急需提高,法官員額制改革,人民陪審制度改革,勢在必行,需要加快改革步伐,從源頭上真正構建起一支政治上過硬、業務上精通、思想上忠誠,能辦案、善辦案、辦好案的精英化法官、人民陪審員隊伍。

  關于我國合議制主要問題成因分析

    合議制在世界上,包括我國在內,是審判組織的主要形式之一,對合議制度存在諸多問題和诟病一直是學界和法律界所熱衷爭論的問題。筆者認爲,從合議制産生的機理和初衷來講,合議制有獨任制不可替代的優勢,但存在上述問題的主要原因主要有如下幾個方面:

   (一)法官、人民陪審員選任、錄用門檻過低

    高尚的道德品質、精通的專業水平和豐富的社會經驗是打造精英化法官隊伍的前提條件,也是決定合議庭質量的關鍵因素。從目前看,我國法官當前的構成來源,一少部分通過公務員考試和司法考評錄用的,一部分是轉業軍人安置和上級黨委和法院任用的,絕大部分來自于不同行業的非法律專業人員,法官進入門檻兒過低,法官素質參差不齊,很難組建專業化、職業化、精英化合議庭,審理重大、複雜疑難案件。在這方面,我國遠遠落後于西方國家的精英化、職業化的法官職業化建設,法官的任用有著嚴格的條件,複雜的程序,公開進行,民主産生,法官素質非常高,嚴守職業道德,深受社會尊重,司法公信力極高。目前,我國正在進行司法改革,對法官實行員額制度分類管理,這在一定程度上提高了法官的素質,提高了法官入門的條件,但從根本上來講,仍不能從根據上解決精英化、專業化和職業化法官隊伍建設存在的深層次問題。當前,對于法院院長的選任往往由上級黨委和法院任免,很多非法律部門的人員被任用爲各級法院的院領導,任用民主基礎和專業基礎缺失,法官的精英化、專業化和職業化建設的基本要求被突破。另外,對于一般法官的産生,不是從大學中招考沒有豐富工作閱曆的學生直接充任法官,就是降低錄入條件、標准,從多種渠道選拔、調任缺乏法律從業經驗的人員擔任法官,缺少公開、民主、科學的選任機制。當前,全國法官開始試行從下級法院遴選法官的方式來提高法官素質,但仍不能從根本上解決法官專業化、公信力不高的問題。對于人民陪審員的選任上,由于我國民主傳統和氛圍的缺失,選任程序和條件不科學,任用的人民陪審員並不能代表民意,無法真正代表選民履行監督審判員、參與審判的陪審職責。

   (二)監督考評和獎懲機制不健全,管理不到位

   “民主和法治建設是一個長期的過程,我國目前民主和法治的實現程度仍不高。”[3]沒有監督的權力,必然會導致腐敗。目前,我國正在大力推進法官員額制度和人民陪審制度改革,向構建專業化、高素質的法官隊伍邁進了一大步,增強獨任制和合議制的人員配置,將實現質的飛躍。但目前合議制度仍無法有效落實,合議制度的民主和集體智庫功能不能正常發揮,合議庭審理的錯案、違法違紀案件不斷發生。究其根本原因,筆者認爲主要有以下幾方面:一是制度建設層面的問題,即監督、評價合議庭的制度、機制不健全、不完善;二是監督、考評結果利用上的問題,即在選人用人、提職晉級、評選先優上沒有真正利用監督、考評結果,導致監督、考評工作虛設、乏力;三是在嚴格按規定獎懲方面,未能真正落實責任倒查機制,終身追責機制,合議庭負責機制。不負責,即沒有責任。合議庭成員對案件審理的責任感沒有真正建立起來,案件追責無關痛癢,制度落實隨意,合議質量難以保障。

   (三)法官、人民陪審員學習培訓制度不完善

    終身學習與學習化社會的問題越來越引起世界各國的重視和關注。終身學習自古就是先哲的一種向往、一種追求。[4]作爲法官,需要具備廣博的學識,精專的法律專業素養,豐富的社會閱曆,高尚的道德情操,敏銳的是非判斷能力等。這些能力與素養的形成,除了部分能力形成于在校學習期間,大部形成于進入法官隊伍之後,不間斷的學習培訓和實踐,不斷更新積累審判經驗,提高審判技能,培養高尚的職業道德情操。而對人民陪審員素養的要求雖然不如法官高,但同樣需要人民陪審員具備豐富的學識和社會閱曆,且具備一定的法律知識,高尚的道德情操,較強的是非判斷能力。法官和人民陪審員的素質的提高來自多方面的因素,但規律的、系統的、科學的學習培訓是快速提高法官、人民陪審員能力和素質的必經之路。而當前,我國雖然建立了相應的培訓制度,但由于法官、人民陪審員隊伍的龐大,財政資金的緊缺,各級法院重視不夠,對法官、人民陪審員的培訓往往疲于應付,淺嘗辄止,故培訓的效果和功能可想而知。

   (四)合議制運行機制不明確,落實不規範

    合議制運行機制存在的問題主要存在在以下方面原因:一是合議制的啓動機制不明確。雖然我國新修改的民事訴訟法及其解釋對適用簡易程序和普通程序的標准作出明確的規定,並賦予了當事人的選擇權。但關鍵問題是,程序的選擇,是由立案法官在立案時,還是主審法官在審理時決定,如何進行判斷,如何進行篩選,履行什麽樣的程序,規定不明確。往往立案法官與主審法官認識不同,適用了不同程序,反複進行轉換,不但浪費司法資源,而且影響了審判效率,更違反了司法程序,破壞了司法公信力和司法權威。二是合議庭的組建上規定不明確,運行不規範。根據不同案件的難易程度,應由不同審判經驗的法官或陪審員組建合議庭,可以切實共同發揮集體決策功能,保障案件質量的提升。但從目前來看,對合議庭組建的時間、合議庭的構成、合議庭成員的變更、合議庭成員資質等都無明確要求,很多法院、法官對普通程序的選擇及合議庭的組建,不是爲了分散風險,就是爲了應付法律規定,因無明確的合議庭組建操作規程,隨意組建、變更合議庭,從而使合議庭能力及質量大打折扣。三是民主議事傳統缺失,不重視組織合議庭集體功能的發揮。司法實踐中很多法官不認真組織合議,甚至根本不組織合議庭成員共同研究討論案件,不聽取合議成員的意見,合議庭成員只是附屬簽字了事。從理論上講,“民主與法治相輔相成,不可分割。法治若不以民主爲實質和靈魂,若不是對人民群衆的全部社會權利與責任予以落實和保障,就難免成爲少數人的特權,難免淪落爲人治主義的強力工具”。[5]同樣,缺乏民主的合議制度,就難免成爲少數人的特權,難免淪落爲個人獨裁主義的強力工具。

    三、關于合議制的改革與管理

  當前,司法體制改革是全面深化改革的重頭戲,而法院改革是司法體制改革的重中之重。同時,高水平的審判管理,可以彌補司法體制中不利于實現公正與效率的缺陷,可以有效克服社會法制文化中不利于公正與效率的消極成分,也可以最大限度地制約審判人員負面素質的影響,最大限度地挖掘審判人員的潛力,甚至成倍擴大審判人力資源的效能。“管理成爲一切社會組織中不可缺少的組成部分”[6]對于破解我國法院合議制的存在的諸多問題,唯有不斷的深化合議改革和強化監督與管理,才能將合議制本原之功能和初衷落到實處。筆者認爲,我們應主要從以下幾個方面來完善我國法院合議制度。

  提高法官、人民陪審員進入門檻。規範法官、人民陪審員選錄機制,提高法官、人民陪審員素質。沒有高素質的司法隊伍,司法權力運行機制再科學,也難以實現司法公正。新時代的司法改革也確實在“頂層設計”方面展現了新氣象。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》,明確“深化司法體制改革,加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度”。2014年7月,最高人民法院發布《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(《四五改革綱要》),在全國掀起了法官員額制改革的熱潮,開始試點遴選高素質的法官。同時,推進人民陪審員改革試點工作,對法官、人民陪審員素質提出了明確要求,並著力推進改革,目前,部分省市法院已初見成效。從法院長遠發展來講,要逐步提高審判隊伍的素質,就要從源頭上建立精英化、職業化的審判隊伍,樹立起審判隊伍的職業尊榮感,並予以高度重視;同時,要建立起長效選拔、培養機制,吸引高素質法律及相關專業人才進入法官、人民陪審員隊伍,爲強化合議庭能力建設奠定基礎。

   (二)落實管理與考評,強化獎勵與追責

    合議制度存在諸多問題是産生司法腐敗的重要根源。習近平總書記在中國共産黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的重要講話中進一步指出:“要加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子裏,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。”加強對權力運行的制約和監督,應健全集“以制度制約權力、以權力制約權力、以監督制約權力、以權利制約權力”等爲一體的權力運行制約和監督體系,從源頭上預防和治理腐敗問題。[7]我們不但要主動通過司法公開強化外部監督,陽光司法,主動接受權力機關、檢察機關、輿論媒體及人民群衆的監督,而且要不斷創新和加強法院內部的自我管理與監督考評,通過不斷完善管理制度,真正落實表彰先進,懲處違法違紀違規行爲,規範司法活動,強化合議庭成員的責任心,促使合議庭成員認真履職,共同提高案件質量,避免錯案與瑕疵案件的出現。

  強化落實對法官、人民陪審員的定期業務培訓考核機制。根據國情,目前,我們要想盡快改變審判隊伍素質不高問題。對此,我們不但要把好入口關,更要加強審判隊伍的業務培訓考核機制。當前,在快速發展的信息化社會,專業知識的不斷更新,對于不參加學習培訓的法官來說,提高審判能力只是天方夜譚。目前,特別是對我國現有的30多萬法官進入員額後,如何提高其素質卻是當務之急。筆者認爲,每年必須要由最高院、省高法、中級法院分期分批對法官、人民陪審員進行相應科目的強制培訓考核,考核合格者方可上崗從事審判工作;對于考核不合格者,要繼續參加培訓,暫停法官、人民陪審員津貼補助,經考核仍不合格者要退出法官員額,取消人民陪審員資格。當學習培訓與自身發展及利益挂鈎時,其産生巨大影響是可想而知的。

   (四)完善合議庭運行機制的頂層設計及改革工作。一是要去“行政化”,理順審判委員會、院長、庭長、審判長與合議庭之間關系,還權于合議庭,讓審理者裁判,讓審理負責。二是要明確普通案件合議制的啓動標准與流程,避免程序上的違規逆轉,進行科學繁簡分流,合理配置審判資源,這樣既可提高審判效率,又可保障複雜疑難新型的案件的審判質量,防止程序上的濫用和混亂。三是可建立分層次、附條件隨機篩選合議庭成員機制,不但可以盡量避免關系案、人情案、金錢案,還可以優化配置審判資源,確保不同難度案件的審判質量。四是建立合議庭成員評議案件的書面留痕與信息化同時留存機制,甚至除特殊案件外,我們可以大膽地改革,將合議過程向全社會公開,陽光司法,確保審理者求實務實,敢于負責,必須負責的合議機制。

    改革永遠在路上,改革是一切事物發展的動力。有活動就有管理,管理貫穿于社會事務發展的全過程。合議制度是法治與民主的體現,如何加強我國法院合議的改革與管理,事關我國司法改革的大局,事關法院、法官美好的明天,爲此,筆者略以拙論以肆讀者參考。

   

參考文獻:

[1] 孫順英,《我國合議制度的運作弊端及完善對策》,載于《前沿》,2010,(24)。

[2]王懷安:《對審判方式改革和審判長選任的幾點思考———王懷安同志在江蘇法院考察期間的講話摘要》,載于《人民司法》2000年第10期。 

[3]何增科,《試析我國現行權力監督存在的問題及原因》載于《學習與探索》(哈爾濱)2008年4期第54-57頁。

[4]徐榮遠,《論終身學習與學習化社會》[J]; 成人教育;2001年Z2期。

[5]李德順,《“民主法治”是我們應有的政治文明》 ,臷于2013年1月13日《檢察日報》。

[6]高權,《審判管理學原理》第2頁,人民法院出版社,2014年1月。

[7]劉起軍,《健全權力運行制約和監督體系》,《光明日報》,2013年8月5日第7版。

編輯:周玉鑫    

文章出處:審管辦    

 

 

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