WWWS555666COM人民法院關于法官員額制及其配套機制的研究

作者:杨家宝  发布时间:2015-07-20 15:28:59


論文提要:

    法官是司法活動的主體, 法官制度具有相當的重要性。隨著中國司法改革的推進, 法官制度改革尤其是法官職業化建設成爲中國法官制度發展面臨的一大課題, 基于中國法官問題的特殊性, 法官員額制度作爲一項改革試點逐漸提上日程。在實踐中, 中國法院法官員額制度是與法官助理的設置制度密不可分的, 試點法院運行法官員額制度和法官助理制度已取得初步的成效, 不同試點法院的運作模式也各有千秋。但同時, 法官員額制度試點實踐中也存在著一些難以克服的問題,法官隊伍職業化建設是現階段我國司法體制和工作機制改革的一個重要目標, 法官員額制度則是推進法官隊伍職業化建設的重要突破口。實行法官員額制度, 必須立足中國國情, 充分考慮影響和制約司法公正與效率的各種因素, 合理吸收借鑒其他法治發達國家的先進經驗, 科學確定不同級別、不同地域法院的法官員額, 穩妥推進現有法官隊伍的精英化重組,盡力適應社會公衆對司法審判的需求。

    主要創新觀點:

    法官员额制度是《法官法》修改时增加的新内容,目的在于加强法官职业化建设,其对于法官职业化建设具有决定性意义。本文通过对中外法官员额进行比较, 指出我国法官员额制度存在的不足及原因, 笔者通过大量的調查研究,分别从法官员额制的基本理论、该制度在我国司法领域的可行性、法官员额制度及其配套机制的构建等四方面进行了详细论证,以求对我国的法官职业化建设提出些许建议。

    一、法官員額制度的基本理論

    基本概念及其特征

    所謂法官員額, 就是綜合考慮全國法院和各地法院的具體情況, 依據審判工作量、轄區面積和人口、轄區經濟發展水平以及法官隊伍現狀等因素, 在現有編制內對各級人民法院合理確定法官的額度。實行法官員額制度,對完善我國司法制度建設有重要意義,這一制度的推行有利于提高法官職業素質、提升法官職業形象, 是推進法院工作人員分類管理的前提, 也是法官隊伍職業化建設的重要步驟和基本內容之一。

  從概念上分析,法官員額制度至少應當包含以下三個特征:第一, 法官的數量應當相對穩定,在每個法院全部人員中占據穩定比例, 這既包括全國範圍內法官員額不得隨意增減, 也包括每一特定司法區域內的法官人數應保持基本穩定;第二,之所以稱之爲制度,就意在將這種形式固定化,在司法制度領域法定化,通過法律形式加以普遍推行。這就要 求對法官實行總量控制、定額管理, 而非單純的對法官的編制進行調整,;第三,一項制度的優劣及社會適應性決定制度的生命長度,所以, 法官員額的確定應科學、合理的標准下進行, 既不能人數太多, 又不能人數太少。人數太多, 不僅容易造成司法資源的浪費, 也不易建立完善的法官保障機制, 甚至可能會因爲缺乏競爭而造成法官素質的低下。人數太少, 法官會疲于奔命, 審判質量和效率都會受到影響, 最終影響司法審判職能作用的充分發揮。[ 周道鸾.關于確立法官員額制度的思考.載于.法律適用.2004,(8).]

   (二)比較法視野下的法官員額制度

  1、從選任程序上比較。

  美國聯邦法院法官的遴選一般要經過以下幾個程序:司法部長和總統協商後提出候選人,聯邦司法委員會對候選人司法能力進行審查,總統提名,參議院批准,總統任命。[ 周道鸾等:“美國的法官制度”,原載.法學雜志.1989,(4).]美國法律並沒有對聯邦法官的任職資格做出明確規定,但是嚴格的考察過程保證了法官具有極高的素質。

  英國大法官、上議院常任法官、上訴院的法官、法等法院的法官,都是由首相和司法大臣提名,國王任命。司法大臣可以直接任命治安法官。英國法官必須從出庭律師中任命,

  德國法官的産生方式有選舉式和任命式兩種,聯邦最高普通法院法官,有聯邦司法部長與法官挑選委員會依法官選舉法選舉,並由聯邦總統確定。聯邦的各個最高法院的法官任命,由聯邦部長同法官挑選委員會共同決定,在德國,法官資格要經過兩次考試合格才能取得。

  日本各級法院的法官一律實行任命制。其中,最高法院法官由內閣任命,天皇認證;下級法院法官由內閣按照最高法院院長提供的名單任命。日本法官的選任過程極爲重視候選法官的教育經曆。

  縱觀四國的法官選任制度,可以發現其共同點:一是任命法官的主體層次很高;二是經過嚴格的遴選程序;三是設定了較高的法官任職資格。

  從辦案效率上比較

    在美國,最高法院的法官平均辦案數量最多,1988年達到62.9件,聯邦上訴法院的法官平均辦案數量最低,但最低的年份也約有140件,法官年平均辦案數量約爲300-400件每年。1996年,我國各級法院年審結5237544件,平均每名法官21件,是美國的法官工作效率高,而我國的法官工作效率低的原因嗎?其實,在美國,法官們幾乎不加班工作,美國這個國家都是很注重個人時間和工作時間嚴格區分的,但是相反,在我國,法官們往往是周一到周五不斷的開庭審理案件,周六周日加班寫判決,有的時候工作日也要加班到很晚。在這樣的情形下,我們就可以初步的推斷出我國法官年人均審結案件數量低的原因,我們需要質疑我國法官的數量與素質的差距,以及英美法系的訴訟制度的差異上,從訴訟制度上,美國有包括證據開示、訴前和解、訴辯交易等在內的發達的審前程序,以及小額仲裁、債務登記等制度,絕大多數案件在未經審理就已經終止。據了解,聯邦法院每年受理一審案件大約28萬件,其中能經曆完整的審判程序的案件大約有1.7萬件,實際上,每個聯邦法官每年只辦理23件經過完整的庭審程序的案件。這個審結效率和我國法官的案件 審結效率是基本持平的,但是,在美國,每個法官都是經過嚴格選人出來的,在實踐工作中都是獨立辦案的,但是,眼觀中國,我國有龐大的法官隊伍,法官數量是美國的幾十倍甚至幾百倍,在這個龐大的隊伍中卻只有不到40%的人從事在審判一線,實際上,我國法官的工作量要遠高于英美法系的法官們。[ 胡鵬.當前中國法官員額制度若幹問題探析.四川大學2004年優秀碩士畢業論文.]

  3、從人員配比上比較

  從英國、法國、德國及日本的情況來看,美國法院的輔助人員配備最爲優越,不僅數量多而且種類齊全,有法院書記官、法庭助理、法庭傳達員、法律助理秘書、法庭書記員等十余種,且法官與輔助人員往往形成固定搭配,關系協調有序。在美國當事人印象中,美國法官總是在一群助手的簇擁中。在德國,除證實輔助人員外,還有非職業法官。在20世紀80年代,德國就有8.2萬名非職業法官,負責處理農業案件及多數涉及公職人員、士兵和非政府專職人員的紀律處分和個人糾紛案件。[ 宋冰.讀本:美國與德國的司法制度及司法程序[ M] .北京:中國政法大學出版社, 1998 .]在美國的43個州,大約有1300名非職業法官負責審理交通案件和輕度犯罪案件,盡管非職業法官要接受職業法官的安排和限制,但是確實分流了大量案件,爲職業法官減輕了工作壓力。

  在中國法院,法院主要由法官、書記員、執行員、司法行政人員和法警五類人員組成。但是這些崗位之間沒有明確的崗位界限,法官可以從事審判輔助性工作,還可以轉爲法警。從法院的人員結構看,除法官外的人員均應列爲輔助人員,應服務于法官的工作,但是現實情況是,在中國法院的人員配比中,法官並不是占據主要比例的一個群體,也並不是對整個法院占據支配和主導地位,甚至很多的工作協調方面的工作要服從于行政人員的指揮和安排,只有書記員才可能稱爲法官真正的助手,但是由于書記員的數量少,流動性強,很難最法官和書記員之間形成固定的搭配組合。

    二、法官員額制度在我國司法領域的可行性討論 

   (一)法官員額制度是司法審判的內在要求。

    司法活動是司法工作人員運用國家權力進行的專門性活動,法官作爲審判工作的主要從事者,是審判權力的行使者,通過定紛止爭維護社會秩序。因而,司法對于法官而言更是一項專業的、實踐性的活動。這樣一種專業化的司法活動必須有職業化和精英化的法官群體來支撐。因爲法官所行使的司法審判權起了一個判斷是非,甚至是判定罪與非罪的作用,所以,司法權只能由經過嚴格程序選任出來的高素質的精英群體來行使。如果人人都能行使審判權,那麽必將喪失司法的權威。因此,員額制度爲法官隊伍的精細化提供基礎,也便于國家爲其提供優越的任職保障。如果法官數量沒有限制, 在目前我國情況下, 造成的必然結果就是法官隊伍的膨脹。法官人數過多, 整體素質必然難以保障, 國家也很難爲其提供優越的任職保障, 其權威地位也不容易獲得和維持。從這一意義上講, 建立法官員額制度是確保審判權正確行使的重要前提。[ 公丕祥.全球化背景下的中國司法改革[ J] .新華文摘, 2004, (7);俞靜堯.司法獨立結構分析與司法改革[ J] .法學研究, 2004,(3).]

    法官員額制度是法官職業化建設的關鍵。

    法官職業化建設是一項系統且複雜的工程,任務艱巨。涉及到法官制度、其他司法人員制度以及職業保障監督制度的方方面面。法官員額制度即是法官職業化建設的關鍵。法官員額制度的構建和完善將會帶動法官選任制度、法官助理制度、書記員制度等諸多問題。這些都是需要在建立法官員額制度的過程中需要解決的問題,如確定法官員額後, 必然會涉及到司法輔助人員的員額;法官定額後, 院、庭長等高級法官必然會占用相當一部分法官編制, 這也會促使其將更多精力投入司法審判這一本職工作, 從整體上提高司法審判的質量和社會公信度。

   (三)法官員額制度是應對社會新形勢的必然選擇

    當前, 我國已經進入新的曆史發展階段, 社會經濟成份、利益關系和分配方式愈加多樣化, 各種利益沖突加劇, 人民法院的司法能力正面臨著前所未有的挑戰和考驗, 迅速提高法官的專業素質,造就一大批業務精湛、水平高超、群衆信賴的優秀法官, 顯得尤爲迫切。但目前我國的法官隊伍中,存在著人員數量多、成分複雜、整體素質不高的突出問題, 嚴重影響了審判質量和效率, 影響了司法的公信度, 也導致法官群體無神聖感和尊榮感可言。雖然《法官法》修訂後提高了法官的任職條件, 嚴格了法官的選任程序, 但現有法官中大多數均是此前任命, 要想通過培訓或自然淘汰的方式消化現有法官隊伍中素質不甚高的那一部分法官, 從現實情況來看, 不僅時間漫長, 極其困難, 而且也難以積極應對公衆對司法的批評和期望。[ 張文顯, 信春鷹, 孫謙.司法改革報告-法律職業共同體研究[ M] .法律出版社, 2003.]因此, 我們必須從更深層次、更具實質性的管理制度上尋求答案, 建立法官員額制度就是現實下的最佳選擇。通過法官員額制度, 可以對現有的法官隊伍進行精英化重組, 可以盡快精簡法官隊伍, 將法官隊伍中的優秀人才選拔出來從事審判工作,其他人員從法官隊伍中分離出來, 從事審判輔助工作或其他工作。這樣會大大縮短提高法官隊伍整體素質的進程, 從而以公正高效的司法活動贏得社會公衆的信任與支持, 真正樹立起司法的權威。

    三、我國法官員額制度的構建

    (一)確定法官員額的現實背景和制約因素

    我國自建國以來, 從普通法院到專門法院, 從最高法院到基層法院, 都只有行政編制, 沒有法官編制。這是審判工作行政化管理的重要表現之一。建構法官員額制度, 完全是一次全新的實踐。法官員額具體如何確定, 法學理論界和司法實務界一直存在較大爭論, 主要是因爲對法官員額制度認識上的不同和對涉及法官員額的相關因素考量標准的不同所致。我們認爲, 法官員額制度的建立, 幾乎涉及法院體制的各個方面。研究法官員額制度, 應當對影響法官員額制度建立的各種主要因素進行全面分析和研究, 並在此基礎上, 探求建立法官員額制度的有效路徑。

    審判工作量,有人建議以司法管轄區的人口數爲基准, 選擇合適的比例來確定法官的額度。但筆者認爲,審判工作量才是確定法官員額最主要、最基本的標准。如果不考慮其他因素, 確定法官員額通常應當以每個法官所能承擔的工作量爲前提。因爲從根本上說, 確定法官員額必須滿足審判工作的實際需要, 其他各種因素的影響, 最終都要反映到審判工作量上, 而審判工作量雖然每年都有變化,但因其有規律可循, 仍然是一個可測算的常量。法官審判工作量的直接量化形式就是案件的數量。但是, 僅僅依靠案件數量這一標准, 是很難考量一名法官的實際工作量的。2005年, 我國各級法院共辦結各類案件790多萬件(含審查申訴和申請再審案件、執行案件), 以21 萬法官計算,平均每個法官37.8 件;而美國聯邦法院1995年受理一審案件283688件, 當年美國聯邦法院法官的總人數爲763人, 平均每個法官317件, 二者相差8.4倍。據此, 我們似乎可以得出我國法官工作量明顯偏少, 法官應當大幅度精簡的結論。但事實卻並非如此。衆所周知, 盡管我國法官的人均辦案數量大大低于發達國家, 但我國法官的工作並不比外國的法官輕松。造成這種情況的原因是多方面的, 甚至涉及中國人的訴訟文化、訴訟心理等, 但主要的原因是現行的司法制度使然。1995年, 美國聯邦法院受理的283688件一審案件中, 只有17816件經過了完整的庭審, 約占案件總數的6%左右, 絕大多數案件未經過庭審就已經終止。如果以這個數字來計算, 平均每個聯邦法官一年經過完整的庭審審結的案件只有23件,而其余案件都是通過庭前或庭外的其他方式了結。反觀中國的情況, 我國法院審理的一審案件絕大多數都經過了庭審(2005年我國法院辦結的案件中一審案件占64.7%), 而且相當部分是由3名法官組成合議庭審理而不是1名法官審理。同時, 法官職責的異化、法官概念的泛化也造成了我們考量目前中國法官實際工作量時所出現的較大偏差。由此可見, 司法統計所反映的案件數量與法官所承擔的實際工作量, 在我國是存在明顯差別的。[ 陳衛東.司法公正與司法改革[ M] .中國檢察出版社, 2002.]因此, 確定法官員額時, 不應單純從司法統計的數據出發,而應重點考慮每個法官實際所能承受的工作量, 因爲每個法官所承擔的實際工作量應當有個合理的極限。

    轄區人口和面積

    根據最高人民法院2002年的數字, 我國法院有法官21萬多人, 如果按照13億人口計算, 我國每一個法官對應6190人。在大陸法系國家, 德國法官與人口的比例爲1:4500, 奧地利爲1:4700, 瑞士爲1:5600, 意大利爲1:7850, 法國爲1:12350,日本爲1:57900。如果按照前四個國家的比例計算, 我國法官的數量並不算多;如果按照後兩個國家的比例計算, 我國現有法官的數量就需要精簡。一般認爲, 英美法系國家法官人數較少。但事實上, 由于對“法官”的定義不同, 英美法系國家的法官數量很難准確判定。如果法官僅指職業法官(國家任命的高級全職專業法官), 在某些英美法系國家, 法官數量的確是比較少的。實事求是地講, 由于我國法制發展水平和傳統等因素的影響, 我國的人均訴訟案件數量遠不如美國、西歐和日本一些法治發達國家。因此, 以國外法官人數與人口比例來考量中國法官數量的多少, 只能作爲參考。進一步分析, 我國地域遼闊, 人口分布極不均衡, 在確定一個法院的法官員額時, 如果以恒定的人口數爲標准, 則有的法院只需要一至二名法官。[ 孫謙, 鄭成良.有關國家司法改革的理念與經驗[ M] .北京:法律出版社, 2002 .]但根據我國憲法和法律的規定, 法院設置仍基本上以行政區劃爲依據, 縣級以上的行政區劃單位均設置法院, 有法院就應當有法官。因此, 在確定法官員額時, 在考慮案件數量和人口因素的同時, 還要考慮轄區面積, 以便利當事人依法行使訴訟權利。

    經濟發展水平

    經濟發展水平与案件数量尤其是民商事纠纷案件的数量关系十分密切。由于我国各地经济发展极不平衡, 因而不同地区法院受理案件情况也呈现不均衡状态, 甚至出现特别明显的差异。一般来说, 经济发达地区的法院受理的案件数量多,标的额大, 案件也相对复杂, 而边远地区、经济欠发达地区的法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上与前者相比都十分悬殊。法院之间的这种差别, 给确定法官员额造成了很大困难。如果只考虑案件数量这个因素, 即便是以国内中等发达地区法院的受理案件数量为依据, 也会有一部分法院几乎没有设置的必要。但这样的结论在目前而言, 明显是行不通的。因此, 在确定法官员额时, 我们必须把经济发展水平作为一项重要指标考虑进去。

    四、完善法官員額制度的配套機制的構建

    確定法官員額涉及法院工作的方方面面,不能孤立的進行,必須深化法院體制配套改革,爲法官員額制度的確立創造有利條件。

    1. 提高法官選任條件

    在西方國家,獲得法學學士學位是步入職業法官隊伍最基本的專業資格條件。嚴格的法官挑選條件使得其法官水平普遍很高。我國修正後的《法官法》提高了法官的學曆條件,並確立了國家司法考試制度。[ 王利明著:《司法改革研究》,法律出版社2001年版,第477頁.]今後各級法院補充法官,應嚴格限制,並從通過國家司法考試取得任職資格的人員中擇優選用。

建立法官助理制度,逐步實現司法資源的合理配置

  我國法官審結案件的效率比西方主要國家要低。爲什麽會出現這種情況?主要原因之一是法官的主要精力不是在案件的審理上,而是在大量的案件准備等行政工作上,即法官的主要精力沒有放在國家審判權的行使上。與此相反,西方國家法院中的大多數人是司法輔助人員。一個法院內的法官只有十幾個或幾十個,而輔助人員則是法官人數的幾倍。這種機構設置符合司法工作的性質和程序要求,因爲法官專業化必須要求法官把主要精力放在專業性的本職工作上,即國家司法權的行使上,而把司法行政、後勤保障等工作交由其他人員(如法院行政主管及行政人員、法官助理、特聘的調解人員、速記員、秘書、法警、技術人員等)去做。只有這樣,才能保障司法工作的效率,提高司法工作的質量。實踐證明,給法官配備法官助理,有利于法官擺脫事務性的工作,使法官集中精力專司審判工作,以提高審判質量和效率。在這方面,青島中級人民法院爲我們做了一些有益的試點工作。青島中級人民法院在民事、經濟審判庭幾百名法官中選了30 多名法官,不管其原來是處級還是科級,水平不高的均降爲法官的助手。法官人數減少了,辦案效率卻提高了,申訴、上訪的人員隨之減少。[ 柴發邦主編:《體制改革與完善訴訟制度》,中國人民公安大學出版社1991年版,第130頁.]

    3. 取消助理審判員設置助理審判員只是法官的助手,協助審判員進行工作,因此,不應列入法官範圍。爲規範法官管理工作,應積極創造條件,逐步取消助理審判員這一設置。

    五、結語

  從表面上看, 法官員額似乎只是一個單純的技術問題。但事實上, 中國法官員額制度的確立,必須周全地考慮中國的國情和中國法院的實際情況以及其他各種受制因素。完全達到一種應然狀態, 可能需要經過漫長的曆程, 但這並不妨礙法官員額 制度在探索中實踐和前行。我們需要的是堅定的信心、無畏的勇氣、科學的態度和實幹的精神, 唯此, 我們才能把中國的司法改革引向一個新的發展階段。

   

參考文獻:

   [ 1] 公丕祥.全球化背景下的中國司法改革[ J] .新華文摘, 2004, (7);俞靜堯.司法獨立結構分析與司法改革[ J] .法學研究, 2004,(3).

   [ 2] 劉會生.人民法院管理體制改革的幾點思考[ J] .法學研究, 2002, (3).

   [ 3] 賀衛方.司法改革中的上下級關系[ J] .法學, 1998, (9).

   [ 4] 辛肖民, 馬鳳敏.關于審判長選任與合議庭制度建設的思考[ J] .中國司法審判論壇(第2卷).

   [ 5] 蘇澤林.法官職業化建設指導與研究[ M] .人民法院出版社, 2003.

   [ 6] 左衛民, 周長軍.變遷與改革-法院制度現代化研究[ M] .法律出版社, 2000.

   [ 7] 熊先覺.司法制度與司法改革[ M] .中國法制出版社, 2003.

   [ 8] 蘇力.送法下鄉-中國基層司法制度研究[ M] .中國政法大學出版社, 2000.

   [ 9] 張文顯, 信春鷹, 孫謙.司法改革報告-法律職業共同體研究[ M] .法律出版社, 2003.

   [ 10]何家弘, 胡錦光.法律人才與司法改革――中日法學家的對話[ M] .中國檢察出版社, 2003.

   [ 12]龍宗智.相對合理主義[ M] .中國政法大學出版社, 1999.

   [ 13]龍宗智.上帝怎樣審判[ M] .中國法制出版社, 2000.

   [ 14]陳業宏, 唐鳴.中外司法制度比較[ M] .商務印書館, 2000.

   [ 15]萬鄂湘.中國司法評論[ M] .人民法院出版社, 2003.

   [ 16]余定宇.尋找法律的印迹――從古埃及到美利堅[ M] .法律出版社, 2004.

   [ 17]陳衛東.司法公正與司法改革[ M] .中國檢察出版社, 2002.

   [ 18] [ 英] P.S.阿蒂亞.法律與現代社會[ M] .遼甯教育出版社、牛津大學出版社, 1998.

   

編輯:周玉鑫    

文章出处:民一庭     

 

 

關閉窗口