WWWS555666COM人民法院關于輕微刑事案件快速辦理機制的研究

作者:周长寿  发布时间:2015-07-20 15:35:06


論文提要:

    在公正基礎上制度化地解決有限的司法供給與膨脹的刑事法律需求之間的矛盾是現階段刑事司法改革的必然要求。最高人民檢察院早在2007年已進行了建立快速辦理輕微刑事案件機制的探索,但由于缺乏足夠的配套機制、保障機制,導致司法實踐中機制的運行受制于衆多因素,未取得預期效果。目前,輕微刑事案件快速辦理制存在諸如法律規定缺失、適用範圍局限、考評機制掣肘、獎懲機制弱化等問題。爲此,本文在立法、機制、制度等方面提出了較爲可行的建議,以期對完善我國輕微刑事案件快速辦理機制有所裨益。

  主要創新觀點:明確實務當中辦理輕微刑事案件的思路,加強立法、理順機制、創新體制,順利實現輕微刑事案件快速辦理機制的價值,維護當事人的合法權益。由于犯罪案件迅猛增加,國家有限的司法資源同繁重的案件負擔之間的矛盾日益凸現,訴訟拖延或積案已成爲各國訴訟的常態,但“遲延訴訟或積案實際上等于拒絕審判。因此,迅速地審判一直被當作訴訟制度的理想”。[ [日]谷口安平:《程序的正義與訴訟》,王亞新、劉榮軍譯,中國政法大學出版社2002年版,第52頁。]在這種情況下,如何合理配置和利用司法資源以減少積案成爲世界各國司法界普遍關心的問題。在我國現有的刑事訴訟基本框架下,快速處理案件爲目的的特殊程序以簡易程序爲代表的機制便應運而生。

    輕微刑事案件快速辦理機制概述

   最高人民檢察院在2007年出台了《關于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》規定(以下簡稱《意見》),輕微刑事案件的範圍:(1)案情簡單,事實清楚,證據確實、充分;(2)可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處罰金;(3)犯罪嫌疑人、被告人承認實施了被指控的犯罪;(4)適用法律無爭議。

  (一)構建輕微刑事案件快速辦理機制的背景

    2011年5月1日實施的刑法修正案(八)新增了危險駕駛罪、虛開發票罪等罪名,對危害食品藥品安全、環境安全等犯罪以及盜竊、敲詐勒索、強迫交易、尋釁滋事犯罪的構成條件進行了修改完善,降低了食品藥品犯罪的入罪門檻,將入戶盜竊、扒竊、攜帶凶器盜竊認定爲盜竊罪等。

    2013年曆經半個多世紀的勞動教養制度被正式廢止。勞動教養適用的對象主要包括有輕微犯罪行爲的人員,吸毒、賣淫和嫖娼人員以及常習性違法行爲人。因此,在勞動教養制度廢止後,有輕微犯罪行爲的人員大部分進入刑法的犯罪圈。

    2015年1月,牡丹江市中級人民法院轉發了黑龍江省省高級人民法院、黑龍江省人民檢察院、黑龍江省公安廳、黑龍江省司法廳聯合發布《關于推進輕微刑事案件快速辦理機制的暫行規定》,確立輕微刑事案件快速辦理機制,明確適用範圍,規定工作程序等。[  陳修麗:《關于輕微刑事案件快速辦理機制的調研》,載《法制與社會》2015年第3期(上),第119頁。

    輕微刑事案件的範疇 

    輕微刑事案件快速審理機制建立的前提是明晰輕微刑事案件的範圍,是指可能判處三年以下有期徒刑、管制、拘役或單處罰金刑的主觀惡性不大、社會危害較輕的案件。一般認爲,對于案情簡單、事實基本清楚、證據基本充分,犯罪嫌疑人認罪,依法可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者獨立適用剝奪政治權利、罰金附加刑的案件。具體看來其適用的主體有:(1)未成年人、在校學生、七十周歲以上的老年人或者殘疾人犯罪;(2)侵財類犯罪、侵害公民人身權利、民主權利類犯罪以及妨害社會管理秩序類犯罪案件;(3)主觀惡性較小的初犯、偶犯或者過失犯;(4)親友、鄰裏之間;(5)已經就民事賠償、化解矛盾等達成和解的雙方當事人;(6)具有法定從輕、減輕或者免除處罰情節的犯罪嫌疑人。從中可以看出,輕微刑事案件快速辦理機制的適用主體多屬于老、弱、病、殘及可改造性較大、社會危害性較小的社會群體。因爲,對這類型的主體而言,其所犯輕微刑事案件采取快速辦理的方式,于社會而言是一種人道主義的體現,于個人而言是使其免受訴訟的精神折磨,使其更好的回歸社會,從而維護社會的穩定。

  快速辦理機制的運作

    根據《意見》,依法快速辦理輕微刑事案件,是對于案情簡單、事實清楚、證據確實充分、犯罪嫌疑人、被告人認罪的輕微刑事案件,在遵循法定程序和期限、確保辦案質量的前提下,簡化工作流程、縮短辦案期限的工作機制。

  古語道“徒法不足以自行”,任何法律的實施都離不開執法者的因素,輕微刑事案件的處理也不例外。輕微刑事案件快速處理指的是在整個刑事訴訟偵查、批捕、起訴、審判等各個環節上的快速處理,而不僅僅局限在某一個環節,因此適用該機制的主體是多元的,應當是參與到刑事訴訟中的全部國家機關,主要是公安機關、檢察機關、審判機關。基于此,所謂輕微刑事案件快速處理機制即是指司法機關通過預定的程序,快速、簡捷處理社會危害性小、犯罪情節較輕的刑事案件的一套方法或制度。

  相對于普通刑事案件的處理方式而言,適用輕微刑事案件處理機制意味著要減少辦案流程,縮短辦案時間,提高辦案效率,且這一精神須貫穿于整個輕微刑事案件的處理過程,包括立案、偵查、審查批准逮捕、審查起訴、提起公訴、審判和執行各個環節。如山東省墨市檢察院與該市公安局共同建立的輕微刑事案件快速辦理機制,規定從快辦理該類輕微刑事案件,在立案偵查階段不得超過30天;在批准逮捕階段不得超過3天;在審查起訴階段不得超過15天。[ 參見互聯http://www.qingdaonews.com/epaper/qdrb/html/2007-05/22/content_813610.htm,載于《青島日報》2007年5月22日。]當然輕微刑事案件的處理程序雖更具靈活性、更爲簡便,但其仍必須是在法律規定內範圍內實行,不得超越或違背法律的規定。

    輕微刑事案件快速辦理機制的價值

  由于我國目前正處于社會轉型時期,近年來刑事案件數量呈增多趨勢,而在刑事案件中,輕罪案件占有較大的比例。在刑事案件增多、司法資源有限、案多人少矛盾突出的情況下,通過創新工作機制,對刑事案件實行繁簡分流,依法快速辦理輕微刑事案件,以便把有限的司法資源集中于辦理重大、疑難、複雜的案件,從而提高訴訟效率、保證辦案質量,己成爲司法工作改革的必然要求,勢在必行。

  (一)輕微刑事案件快速辦理符合司法價值取向

  快速辦理輕微刑事案件有利于強化公正與效率的概念。公正是司法的本質屬性,在公正的背景下提高效率也是一項不可動搖的原則。當然,效率本身是永遠無法挑戰公正的,效率只有在其本身公正時,對司法才是有意義的,因此就需要設置一些既能保證公正又能提高效率的工作機制,輕微刑事案件快速辦理就是在這種理念下應運而生的。

  (二)輕微刑事案件快速辦理體現司法正義追求

  輕微刑事案件快速辦理是保障被告人的合法權益的體現。在制定任何訴訟制度和程序構建時保障人權是必須要考慮的問題。在司法實踐中,如果不論是複雜案件還是簡單案件,都按部就班辦理,用足法定期限再轉入下一個環節,一拖就是數月,即使最終案件得到了處理,雖然這樣不違法,但這樣無效率的正義,絕非是我們追求的正義。

  輕微刑事案件快速辦理是貫徹寬嚴相濟政策,構建和諧社會的需要

    寬嚴相濟政策的核心是區別對待、寬嚴並用,該嚴則嚴,當寬則寬,寬嚴互補。實行輕微刑事案件快速辦理機制是寬嚴相濟刑事政策的精髓體現,集中力量辦理重大、疑難、複雜案件,以具體犯罪人的犯罪行爲和主觀惡性爲依據,對具體犯罪和犯罪人采取區別對待、寬嚴結合的運作手段,實現有力打擊、威懾犯罪和減少社會對抗,化消極因素爲積極因素的統一,完成社會轉型的順利過渡。[ 鄭榮傑:《檢察環節輕微刑事案件快速辦理的現狀分析》,載《法制與經濟》2015年第1期(總401期),第63頁。]

  輕微刑事案件快速辦理是保障被告人的合法權益的體現

    我們追求的正義,應當是一種有效率的正義[ 孟昭文:《依法快速辦理輕微刑事案件的實踐操作》,載《人民檢察》2008年第18期,第27頁。

]。我國簽署加入的《公民權利和政治權利國際公約》賦予了犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受審判的權利,即要求刑事訴訟能迅速進行,尤其是在犯罪嫌疑人、被告人被羁押的情況下,能夠在一個合理的期間內迅速地終結。輕微刑事案件的快速辦理,是我國人權保障水平不斷提高的要求,也是踐行加入國際公約莊嚴承諾的要求。快速辦理程序,確保被告人迅速接受審判,有效防止審前羁押期限與實際判決刑期的“倒挂”現象,有利于充分保障人權。

    輕微刑事案件快速辦理機制在司法實踐中存在的問題

  輕微刑事案件快速辦理機制旨在通過建立案件分流分類辦理,加快輕微刑事案件流轉速度,減少不必要的訴訟延誤。推行以來,通過各地的改革試點發現,機制在一定程度上緩解案多人少、司法資源緊缺的情況,在縮短辦案周期、減輕羁押場所壓力等方面發揮了明顯優勢,但一些問題也逐漸顯現:

  (一)法律效力局限,導致司法部門協調無章可循。

    從機制效力看,輕微刑事案件快速辦理機制的實施依據是最高檢院頒布的規範性文件,內容以檢察環節爲基點,主要立足檢察機關職能。刑事訴訟過程涉及偵查、批捕、起訴、審判各個訴訟環節,只有公檢法整體優化、協調行動才能實現全程快速辦理。司法實踐中,部分地區的公、檢、法三機關通過召開聯席會議、共同會簽文件等形式推動機制施行,但由于缺乏法律上的約束力和強制力導致僅限于工作機制層面,難以實現三機關的有效銜接,導致機制“斷層”,限制了機制的有效運轉。

    從制度內容看,最高檢院出台的《意見》僅12條,雖對機制的適用範圍、審理期限、辦理原則做了闡述,但大部分是籠統的原則規定,對機制適用沒有統一標准,導致機制適用隨意性較強,受人爲因素影響較大,缺乏實質的可操作性[ 尹東華:《輕微刑事案件快速審理機制的探索與實踐》,載《天津市政法管理幹部學院學報》2008年增刊第135頁。

]。地方檢察機關制定的實施細則由于各地操作不統一、辦案人員主觀裁量性大的問題,導致機制適用不規範,弱化了機制提速效果。

    (二)僵化理解“快”速辦理,偏離制度初衷

    《意見》明確了適用輕微刑事案件快速辦理機制案件的審理期限。《意見》第六條規定,符合快速辦理條件的輕微刑事案件應當分別在 2 日和 20 日內作出是否批准逮捕及是否提起公訴的決定,體現了輕微刑事案件“從快”處理的基本特征,有利于提升訴訟效率,節約司法資源。但機制實施過程中,出現對“從快”辦理的僵化理解。

    機制構建的目的一方面是提升訴訟效率,通過輕微刑事案件快速辦理,將有限的司法資源集中于辦理重大、疑難、複雜案件。另一方面則是貫徹寬嚴相濟的刑事政策,及時化解社會矛盾,減少不和諧因

素。2012 年《刑事訴訟法》修改對刑事和解、附條件不起訴的規定也體現了輕微刑事案件辦理輕緩化、人性化的立法趨勢。

    《意見》對審理期限的僵化規定導致實際操作一味求“快”,通過快捕快速盡量將案件納入訴訟範圍。如某些當事人雙方可能達成和解的主觀惡性較小的輕傷害、交通肇事、未成年人犯罪等案件,由于符合《意見》第四條規定的應當快速辦理條件,導致辦案人不得不在規定期限內從快審結,迅速作出批准逮捕或提起公訴決定,將案件轉入下一訴訟程序,從而放棄試圖促使雙方溝通達成合意的機會,有悖制度設計的初衷。

    (三)案件適用範圍規定局限,制約案件分流效率

    《意見》規定,輕微刑事案件快速辦理機制適用于可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處罰金的案情簡單、事實清楚,適用法律無異議,且犯罪嫌疑人認罪的刑事案件。《意見》規定適用的案件範圍較窄,限制條件較多,不能發揮應有的提速作用。另一方面,由于《意見》對適用範圍規定較爲籠統和原則,未對罪名條件予以列舉,司法實踐中給案件分流者帶來了困難和挑戰。由于刑法分則中部分罪名量刑幅度不是以三年爲限,而是以五年或七年爲限,對這些罪名的犯罪是否可能判處三年以下徒刑需要通過事實審綜合案情和執法環境全面把握。除了量刑幅度,案件分流者還需綜合審查犯罪嫌疑人、被告人是否認罪、是否具有法定從輕、減輕或免除處罰情節,是否屬疑難、複雜案件等情形,這很可能需要占用半天至一天的辦案期限。機制試點初期,各地檢察機關通常采取偵監、公訴部門內勤初步分案,報送部門負責人決定是否適用的分案程序。近兩年來,隨著

    全國檢察機關推行案件統一管理,案管部門承擔了統一受理、統一分配、統一考評的職責,對案管部門工作人員的業務素質提出了更高的要求。

    考慮到采取取保候審強制措施的犯罪嫌疑人、被告人基本涉嫌犯罪情節輕微,部分試點公訴部門試圖將取保候審案件直接分流至輕微刑事案件辦案組審理,實踐中不乏因事實不清、證據不足被取保候審的案件,適用機制提起公訴後經審查被法院判處十年以上有期徒刑的例子,成爲試點過程中對分案的失敗探索。

   (四)考評機制掣肘,阻礙機制實際運用

    輕微刑事案件快速辦理機制旨在貫徹寬嚴相濟刑事司法政策,我國刑事訴訟機制長期處于“嚴打”語境,輕微刑事案件司法處置相對薄弱。司法機關現行考核考評體系通常將考核項目指標劃分加分項和

扣分項,將立案數、逮捕數、起訴數、結案數、大要案率、批捕率、有罪判決率等作爲衡量辦案效率和質量的重要指標,采用量化計分方法實施考核[ 向澤選,駱磊:《檢察:理念更新與制度變遷》,中國法制出版社2013年第302頁。]。這種以“數”和“率”爲主的考評模式,相對偏重于強調犯罪追訴和業務量,側重懲罰犯罪的功能評價,而對刑法的人權保障職能沒有給予更多的關注,具有重打擊、輕保護的傾向[ 龍宗智:《理性對待檢察改革》,載《人民檢察》2012年第5期第21頁。]。此種考評體系的設置導致部分檢察機關出于對逮捕率、起訴率的追求和考慮盡可能多捕多訴,限制了輕微刑事案件快速辦理機制的廣泛適用,影響刑事司法向輕刑化方向發展的進程。同時,由于辦案人員積極促成刑事和解從而作出不批准逮捕決定或不起訴決定所增加的工作量在考核中沒有相應體現,但事實上和解工作需要耗費辦案人員大量的時間和精力,一定程度上削弱了辦案積極性和主動性。[ 天津市南開區人民檢察院課題組:《輕微刑事案件快速辦理機制實施現狀與制度完善》,載《天津法學》,2015年第1期(總第121期),第53-54頁。

]

    完善輕微刑事案件快速辦理機制的相關建議

    針對輕微刑事案件快速辦理機制在實踐中存在的問題,筆者認爲至少應從以下幾個方面進行完善:

   (一)完善立法,增加輕微刑事案件快速辦理的可操作性

  目前各地輕微刑事案件快速辦理機制做法各異,是否適用該機制司法人員自由裁量權過大等問題,應著手制定適用于公檢法三機關快速辦理輕微刑事案件的規範性文件,對適用該機制的案件範圍、適用條件、審查期限、訴訟文書和審批程序的簡化、相關機關的協調配合、辦案人員的監督制約等方面作出明確具體的規定。主要包括:

    一是明確輕微刑事案件的適用條件。由于《意見》對什麽是“案情簡單、事實清楚”,證據達到什麽程度才屬于“確實、充分”,沒有明確規定;對“適用法律無爭議”是僅指司法機關自身,還是包括犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師,表述亦不清晰;以“犯罪嫌疑人、被告人承認實施了被指控的犯罪”而將“被告人雖如實陳述了自己的行爲,但以犯罪情節顯著輕微、危害不大而主張不構成犯罪”的案件排除在外,規定不盡合理。建議將輕微刑事案件適用條件規定爲“犯罪嫌疑人、被告人如實陳述了自己實施的行爲”、“可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金”、“控辯雙方對法律適用無爭議”三個條件。

    二是明確規定輕微刑事案件的適用原則。針對司法機關對是否適用輕微刑事案件具有絕對的自由裁量權,導致一旦案件辦理拖延就以該案不符合快速辦理條件進行搪塞的現狀,建議在適用時規定較爲剛

性的原則,即“以適用爲原則,以不適用爲例外”。如果司法機關認爲不適用輕微刑事案件快速辦理機制的,應當說明不適用的理由。當事人提出要求公檢法機關快速辦理的,公檢法機關應當把不適用輕微刑事案件快速辦理的理由告知當事人。當事人持有異議的,可以向上級公檢法機關提出複議。

    三是明確限定輕微刑事案件的辦案期限。如建議取消檢察機關“辦案任務重、案多人少矛盾突出的,應當在三十日內作出決定”的規定,嚴格限定退回補充偵查、延長辦案期限等情況。

    四是明確規定輕微刑事案件的辦案方式。建議吸收司法實踐的有益探索,將不捕直訴、公檢法三機關聯動、刑事和解等快速辦案方式加以明確規定。特別是擴大偵查機關在偵查終結時的處理權限,在偵查階段引入刑事和解,對調解達成和解後可直接撤案。

   (二)理順機制,清除制約輕微刑事案件快速辦理的機制障礙

    一是改革各階段的考核業績體系。在偵查階段,針對公安機關出現的輕微刑事案件“從嚴”辦理傾向,建議將“抓獲犯罪嫌疑人人數”和“檢察機關的批捕數”這一指標,改爲以檢察機關提起公訴數或者法院有罪判決數作爲考核評價指標。在審查起訴階段,針對檢察機關酌定不起訴率過低的情況,建議取消對酌定不起訴案件比例進行限制的考核指標,適當擴大該類案件的範圍,簡化不起訴審批制度,探索建立兼顧公正與效率的考評制度。

    二是建立繁簡分流工作機制。司法機關要根據辦案人員的專業特長、辦案能力、辦案經驗、社會閱曆等特點,成立輕微刑事案件辦案小組,專門負責辦理輕微刑事案件;對案情簡單、事實清楚、證據確實充分、犯罪嫌疑人供認不諱的輕微刑事案件,推行主辦偵查員、主訴檢察官、主辦法官責任制,簡化審批手續,縮短辦案期限。

    三是加強司法機關的銜接配合,促進“偵、捕、訴、審”的有效銜接。對符合快速辦理條件的輕微刑事案件,各機關在堅持偵查環節不延報、起訴環節不退補、各環節均不延長訴訟期限的辦案原則的同時,檢察機關要加強對公安機關的督促力度和引導偵查取證,並向法院提出快速辦理建議,實現各部門的無縫對接,切實做到快偵、快審、快訴、快判。

    四是完善監督制約機制。檢察機關是國家的法律監督機關,又處于承上啓下的關鍵位置,其監所檢察部門負責對快速辦理案件是否超期進行監督,提醒快速辦理即將到期的輕微刑事案件;批捕部門負責督促公安機關將事實清楚、證據確實充分的輕微刑事案件及早移送審查起訴,盡量避免捕後無需繼續偵查而無謂占用較長的羁押期限;公訴部門負責督促公安機關及時補充證據材料和審判機關快速審判。公安機關對于檢察機關濫用退回補充偵查權以及審判機關發現公安機關、檢察機關有違反快速辦理輕微刑事案件的規定的,也要提出相關建議。

  五是建立快速辦理輕微刑事案件的保障機制。要建立專業化的辦案隊伍,從執法觀念上切實轉變司法人員的辦案理念,合理分配本單位的辦案力量,向一線業務部門傾斜。

  六是建立健全快速辦理輕微刑事案件的激勵機制。如將輕微刑事案件快速辦理情況納入本單位的目標考評,定期監督和考核辦案人員的辦案情況等。

   (三)創新制度,爲快速辦理輕微刑事案件提供制度保障

    一是進一步完善刑事和解制度。2012年新修改的刑事訴訟法,正式引入刑事和解制度,規定“對于達成刑事和解協議的案件,公安機關可以向人民檢察院提出從寬處理的建議。人民檢察院可以向人民法院提出從寬處理的建議;對于犯罪情節輕微,不需要判處刑罰的,可以做出不起訴的決定。人民法院可以依法對被告人從寬處罰”。但是,該規定還有進一步拓展的空間。如在批捕環節,對雙方當事人達成刑事和解的輕微刑事案件,可以作出不予批捕決定;在審查起訴環節,對當事人雙方達成刑事和解、被害人自願對犯罪嫌疑人予以諒解的輕微刑事案件,除可以作出相對不起訴和建議法院從寬處理外,還可以視情況作出建議偵查機關撤銷案件的決定。

    二是進一步完善附條件不起訴制度。2012年新修改的刑事訴訟法雖然規定了附條件不起訴制度,但該制度僅對未成年人犯可能判處一年以下有期徒刑的部分案件適用,其適用範圍非常有限。考慮到我國對輕微刑事案件作不起訴處理的數量很少,而通過審判程序作出有罪判決的比率較高且大部分被判處了監禁刑罰的實際狀況,有必要對那些起訴偏重、不起訴則偏輕的輕微刑事案件,采取介于“訴”與“不訴”之間的中間措施,即附條件不起訴處理,把改過自新的主動權和是否起訴的決定權交到輕微刑事案件嫌疑人手中。這不僅有利于教育、感化、挽救偶爾失足的犯罪人,而且也有利于案件的盡早解決。

    三是借鑒國外的辯訴交易制度。辯訴交易在英美法系國家和大陸法系國家都有著廣泛的立法和實踐。該制度以控辯雙方審判前達成的協議作爲處理案件的依據,可以使大量刑事案件不經法院正式審判

而獲得迅速的處理,從而極大地加快辦案的節奏。特別是在審查起訴階段,通過犯罪嫌疑人的有罪答辯,可以減輕或者免除公訴機關的舉證責任、降低證明標准,使其減少訴累,從而將主要精力放在對重大疑難複雜案件的辦理之中,使訴訟資源得到合理配置。因此,有必要吸收該制度在快速辦理案件、提高訴訟效率方面的合理內核,構建適合我國國情的輕微刑事案件快速辦理機制。

    四是探索構建刑事處罰令程序。針對輕微刑事案件在審判階段存在著庭前審查缺乏程序分流機制、案件不論簡繁一律按照既定程序辦理、簡易程序簡化程度不高等問題,有必要對輕微刑事案件設置一種不經開庭直接進行書面審理的方式,即刑事處罰令程序。具體可設計爲,對可能判處拘役、管制、單處罰金的輕微刑事案件,在征得被告人同意並告知其法律後果後,檢察機關在起訴時可向法院提出書面審理和較爲具體的量刑建議;法院同意的,直接進行書面審理並在量刑建議範圍內作出處罰令;法院不同意的,應當開庭審理;生效的處罰令與生效的判決具有同等的法律效力,但處罰令作出後,被告人如果在規定期限行使異議權,則處罰令失效,案件轉入到開庭審理程序;開庭審理的判決不受處罰令的拘束,但可能會對被告人帶來更爲嚴厲的處罰。[ 王海:《輕微刑事案件快速辦理機制實證研究——以S省3個基層司法機關爲樣本》,載《三峽大學學報(人文社會科學版)》2014年9月第36卷第5期,第93-94頁。

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編輯:周玉鑫    

文章出处:刑庭     

 

 

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