淺談多元化解決機制的銜接與構建

作者:邓辉  发布时间:2016-03-30 14:13:53


淺談多元化解決機制的銜接與構建 

鄧    輝

2015年4月10日,全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會在四川眉山閉幕。最高人民法院副院長李少平在作總結講話時數次強調,要繼續發揮好人民法院在多元化糾紛解決機制改革中的推動和保障作用,要著力抓好多元化糾紛解決機制改革的工作舉措,爲建立科學、系統的多元化糾紛解決體系,實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標作出積極貢獻。

一時間,“多元化糾紛解決體系”成爲熱詞,見諸報端。其實,多元化糾紛解決體系和多元化解決機制,是老生常談的話題。從50年代起,我國人民調解制度既已建立,並廣泛建立了遍布城縣的調解組織;70年代後期人民調解的活動全面恢複。通過1980年《人民調解委員會暫行組織通則》,1982年3月《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》,以及同年12月制定的《中華人民共和國憲法》,人民調解被確立爲我國的一項爲憲法保障的基本制度。1989年,國務院制定公布《人民調解委員會條例》,此後直至90年代中期,人民調解達到高峰期。進入90年代以後,人們最樸素的權利意識、法律意識被喚醒後,便把訴訟理解爲糾紛解決的第一選擇甚至是唯一方式,國內進入訴訟爆炸期,盡管司法部試圖建立行政調處機制,但仍無法阻擋多元化調解的衰微。

隨著我國社會的不斷發展,各種矛盾和問題凸現並表現出複雜、頻發的特點。單一糾紛解決機制的傾向,已經不能滿足國家和人民群衆對司法公正、司法有效、司法及時、司法高效的需求,非官方、方便快捷、低成本的糾紛解決手段也被紛紛提起,成爲常談常新的話題。經過一段時間的司法研究和司法實踐,法院附設的訴訟調解,國家行政機關或准行政機關所設或附設的糾紛解決機制,如勞動仲裁機構、消費者協會等,民間團體、組織的非訴訟糾紛解決方式,如人民調解等,由律師主持的專業咨詢或法律援助性質的非訴訟糾紛解決辦法等,作爲多元化解決機制的重要組成,逐漸走向前台,開始在解決一般民事糾紛或特定社會糾紛等方面發揮作用。但顯而易見的是,囿于種種因素和困于種種障礙,目前多元化解決機制的銜接與構建情況還不樂觀,與《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》所提到的“完善多元化糾紛解決機制”的豐富內涵及具體要求還有很大差距。因此,多元化解決機制的銜接與構建任重而道遠。

強化一點意識:多元化解決機制的銜接和構建是時代需要、人民呼喚

多元化即多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的统一体。多元化纠纷解决机制是指在社会中,诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。 在构建社会主义和谐社会新的历史时期,建立以司法为核心的多元化纠纷解决机制,是形势所需,意义重大。 多元化解决机制的衔接和构建是时代需要。步入新时期,人民纠纷类型及发生原因有了变化,纠纷产生于更多的领域,纠纷产生的原因也更加多样,有感情冲突、价值冲突、利益冲突、资源分配冲突。纠纷解决既有正式的法律解决渠道,也需要个性化的“私人定制”的非诉讼纠纷解决方式。为满足人民群众对纠纷解决方式的多元需求,必须转变纠纷解决理念。 与此同时,法院的审判功能正在发生变化,长期以来,解决纠纷的重任显性地落在法院身上,但随着矛盾纠纷多发,诉讼案件数量激增,纠纷中的非规则因素日益突显,诉讼的局限性和司法资源的紧缺逐步显现出来。为适应解决纠纷的多元需求,由人民法院主导和推动的诉讼渠道之外的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、专业调解、民间和解、仲裁、行政裁决等各种纠纷解决方式应当且必须走上了解决纠纷的前台。 多元化解决机制的衔接和构建又是人民呼唤。多元化解决在调解矛盾纠纷、融洽社会关系、打造社会主义新农村法治机制,发挥了独特作用。它与“对簿公堂”相比,具有“成本低、效率高、后遗症小”的优势,符合我国民间长期形成的“无讼为贵、和为贵”追求和谐的社会心理和民族传统。其一,多元化调解以其自身优势,克服了法院判决的弊端,在化解矛盾纠纷,维护社会稳定中发挥了独特的作用。其二,多元化解决机制能够减轻法院的工作压力,使法院的接案数量大大减少,提高审判质量和效率,让有限的审判人员集中精力投身到重大疑难案件的审理中去,让人民法院成为维护社会正义的最后一道防线,而不是第一道防线。

發揮兩項作用:多元化解決機制的銜接和構建要實現訴訟替代,更要維護司法權威

我国当前正处于一个重要的社会转型期,这是从传统社会向现代社会、从封闭社会向开放社会过渡的过程。在社会转型期,一方面,随着改革开放的深化、体制的转换和利益格局的调整,我国市场经济呈现出繁荣景象,人民生活水平得到较大提高;另一方面,人民的权利意识、法制意识和维权益意识在觉醒和增强,民事矛盾纠纷日益增多,各种利益关系此消彼涨,各种价值观念交互碰撞,矛盾错综复杂。多元化解决机制也应运而生,它的广泛覆盖,应当在一定程度上,或在一定领域内实现诉讼替代,但不能影响司法权威。    一要发挥诉讼替代的作用。多元化解决机制法律效力低、纠纷反复率高是多年来一直困扰多元化解决机制发展的核心问题。但诚如李少平院长所指出的,从依法治国新要求、社会治理新高度、人民群众新需求、司法资源新配置、国际接轨新视野等方面,都要深刻领会和把握在新时期推进多元化纠纷解决机制改革的重要意义,把多元化纠纷解决机制改革摆到重要议事日程来抓,增强对多元化纠纷解决机制的思想认同、理论认同和制度认同,树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念,实现多元化纠纷解决机制理念的“升级换代”。既然要“升级换代”,那就不能像以前一样,出空头文件,做表面文章,而是要让“多元化纠纷解决机制改革”成为新时期建设法治社会、提升社会治理水平、满足人民群众对解决纠纷这种公共服务产品需求的重要措施。人民法院和社会各界应当按照中央提出的“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”三步走战略,在全社会树立“国家主导、司法引领、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。让多元化解决机制在一定程度上,或在一定领域内实现诉讼替代。

二要發揮維護司法權威的作用。國家加大多元化解決機制銜接和構建的力度,並不意味著人民對司法公正性不滿和對司法可靠性懷疑,而是爲了更有力、更有效地維護司法權威,提高司法效率。從解決社會糾紛的方式看,司法是最具權威的,但並不是唯一的,同時也不是對所有糾紛都適用的。司法作爲維護社會正義的“最後一道防線”,便意味著在正常情況下,司法不應成爲首要的選擇,而應該成爲公平與正義的最終保障。尋求和建構多元化的糾紛解決機制,形成一個較爲完整的糾紛解決體系,從而讓糾紛主體能夠根據法律規定按照自身利益的要求選擇糾紛解決方式,是一個理性社會所應具備的最基本的功能。同時,也是構建和諧社會,建設民主法治社會所不可或缺的要素。在社會轉型時期,人民法院作爲維護社會正義的最後一道屏障,必然處于各種社會矛盾交織的風口浪尖之上,必然要承擔更多的解決社會矛盾的角色,法院不再只是國家的專政工具,而是要承載更多的社會使命。通過完善多元化糾紛解決機制,構建系統、科學的多元化糾紛解決體系,其核心目標之一,就是讓中國特色社會主義司法在改革發展中永葆青春活力,爲國家的群衆糾紛解決、民主法治建設、社會和諧穩定不斷做出新的貢獻。

實現三種銜接:讓人民調解、行政調解和司法調解三種調解方式有機銜接

我國的調解主要包括司法調解、行政調解和人民調解。在曆史上,這三大調解模式對于化解社會矛盾和維護社會和諧起到了重大作用,當前,由于調解的主體不同、受理糾紛和矛盾的範圍不同、調解達成協議的效力不同,導致一些矛盾糾紛調處效果欠佳。如何把人民調解、行政調解和司法調解三種調解方式有機銜接起來,是擺在我們面前的一個重要的課題。

首先,應當做好對接工作。在起訴前,很多當事人不清楚訴訟風險,也不清楚哪種解決途徑更經濟、更有效,他們對打官司解決糾紛期望很高,但又缺乏相應的法律知識和訴訟指引。所以,法院應設立庭前調解窗口,負責庭前調解,努力實現訴調對接平台從單一平面的銜接功能向多元立體的服務功能的轉變。案件進入訴訟程序後,對于有可能通過調解解決的,法院可以委托人民調解組織調解。對于民事案件,法院在立案後庭審前,或案件審理中,對有可能通過人民調解委員會調解的糾紛,在征得當事人的同意後,可以將案件委托當事人所在地(所在單位)或糾紛發生地人民調解委員會或者司法所進行調解。經調解,雙方當事人達成協議的,當事人可以選擇由法院出具調解書,也可以撤訴,選擇由人民調解組織出具調解協議書。如雙方達不成協議,則恢複訴訟,由人民法院依法審判。

其次,應當健全銜接機制。如應建立司法機關和司法行政機關指導人民調解工作的長效機制。司法行政部門和法院根據人民調解委員會的要求和工作的實際需要,對疑難糾紛案件進行指導,幫助梳理法律關系,分析爭議焦點,有針對性地指導人民調解員開展調解工作。還可以建立定期培訓制度,法院和司法行政機關制定培訓計劃,派出具有較豐富的法律知識和司法調解經驗的審判人員、司法助理員定期開展對人民調解員的培訓。針對人民調解過程中常出現的問題、法律法規的運用以及各類熱點、難點問題,通過授課、案例研討等多種形式,因地制宜地開展業務培訓。對于調解協議,法院和司法局要選派專人定期評閱,對不足之處及時指出,幫助人民調解組織不斷提高調解協議的規範化水平。通過公安機關引導當事人選擇人民調解制度也是很有效的方法。對于複雜、疑難社會矛盾糾紛實行公安派出所和人民調解組織聯合調解制度。發揮公安派出所執行國家法律、法規的權威和鄉鎮、村人民調解組織深入群衆、熟悉民情的優勢,共同調處複雜、疑難社會矛盾糾紛,切實使轄區內的社會矛盾糾紛早化解、防激化。

最後,應當實現效力保障。如對人民調解組織出具的調解協議,經當事人申請,法院在對人民調解協議進行合法性審查時,應遵循“法律不禁止即爲合法”的原則。又如,當事人對輕微刑事案件達成的人民調解協議反悔提起訴訟的,經審查,可依據民事賠償的人民調解協議書直接制作刑事附帶民事判決書;應當在立法或司法解釋中引入現代行政程序法的基本理念,給予行政調解有效的法律效力保障。1990年,司法部曾發布《民間糾紛處理辦法》,對基層人民政府的民間糾紛處理做出了具體規定。試圖創立一種調解與裁決並存的行政性糾紛解決機制。但1993年,最高人民法院發布的《關于如何處理經鄉(鎮)人民政府調處的民間糾紛的通知》,卻可以解釋爲,鄉(鎮)人民政府調處與其他行政機關的民事調解及人民調解同樣,不産生阻卻法院主管的效力;對當事人也沒有任何拘束力。這樣的後果就是,民間糾紛處理這一機制實際上已完全失效,此後不得不轉而采取大司法調解中心的方式。這足以說明,法院對多元化糾紛解決機制的政策和態度直接決定著它的地位、運作和格局。給予人民調解和行政調節效力保障,才能真正推動多元化解決機制的快速發展。

突破四個難題:在指導思想、學界認同、程序設計、管理體制重點著力

我國多元化糾紛解決機制從十多年前進入理性建構的階段,目前仍存在以下問題:

一是政策導向及指導思想的問題。盡管中共中央對于社會治安綜合治理、和諧社會構建和多元化糾紛解決機制早已有政策性的倡導,十八屆四中全會也明確提出完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。但是,在決策理念、立法和制度建構中仍顯示出對司法訴訟的過高期待,對現實的解紛需求以及對訴訟的局限性缺少敏銳的洞察,不斷把糾紛處理向法院集中,對非訴訟程序則缺少支持。

二是法學界堅信:只有法律才是構建和諧社會的基本途徑和保證,然而爲了實現和諧的目標,以法律爲名將國家權力無限擴展,對社會生活高度介入,有可能摧毀社會共同體的自治體系,甚至損毀其他社會機制的正常功能。同時又采取了一些急功近利的政策、改革措施和績效考核,要求司法工作件件案結事了、息訴罷訪、群衆滿意。其後果不僅無益于社會和諧,或許會誘發更多的糾紛並破壞法律的既有功能和價值,損害了司法應有的權威。實踐證明,司法是有效的,但不是萬能的,法律和司法均不能替代社會自治。

三是制度程序設計理性不足、難以進行科學的頂層設計。在各種立法和制度建構中,都存在理性不足的問題,很多機制缺少系統、合理的制度、程序和配套措施,難以實施、效益低下,不得不依靠各地和各實務部門通過實踐創新彌補。民事訴訟法中不僅沒有任何對于訴訟的限制和調節措施,也沒有將任何一類糾紛規定爲法定前置調解,對訴前、立案階段和委托調解等缺少明確規定,只要一方當事人拒絕,調解就無法啓動,這種設計遠遠落後于當代世界的發展趨勢。

四是部门利益、权力冲突与管理体制问题。多元化纠纷解决机制的发展是依靠党委、政府的统一领导,通过综合治理协调各部门的力量而实现的。然而现实中部门利益和权力冲突也严重影响了其发展和运行。   我国各个领域、各项工作都已经进入“新常态”,新常态虽然不意味着社会转型的结束,但在治理方式上会逐步倾向于常规化、制度化。十八届四中全会决定提出:健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。第一次分别使用这两个概念,这表明纠纷解决和社会治理进一步向精细化发展。二是法院在推进多元化纠纷解决机制中仍会继续发挥核心作用。建立多元化的纠纷解决机制,既符合纠纷解决规律,又适应法治社会的发展,更能满足当事人的各种需求:不仅能为人民群众提供高效、便捷、低成本的更多可供选择的纠纷解决方式,而且能让各种纠纷解决方式各得其所、各取所长、各尽其能、多元共治。 期待着多元化解决机制迟来的春天!

参考文献: [1] 沈恒斌主编.《多元化纠纷解决机制原理与务实》,厦门大学出版社2005年第一版. [2] 范愉著.《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年6月版. [3] 吴春雷、杨立明.多元化纠纷解决机制的法律效力研究[J].前沿. 2011(04) . [4] 李迎春.加强和创新社会管理 积极构建和完善多元化纠纷解决机制[J]. 行政与法. 2011(05) . [5] 梁平. 多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察[J]. 当代法学. 2011(03) . [6] 潘媛.论我国多元化纠纷解决机制的完善[J].法制与社会. 2010(24) .

編輯:鄧輝    

文章出處:研究室    

 

 

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