未入額法官“協助辦案”模式研究

作者:李智慧  发布时间:2016-08-25 16:51:33


                                  未入額法官“協助辦案”模式研究

    一、論我國司法改革法官員額的分配機制及現狀。

    隨著黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》明確提出完善司法人員分類管理制度。而人民法院第四個五年改革綱要更是明確提出建立法官員額制,對法官在編制限額內實行員額管理,確保法官主要集中在審判一線,高素質人才充實到審判一線。法官員額制是指根據審判工作量、案件的複雜疑難程度以及經濟發展水平等因素,確定法院的法官員額,將符合條件的人員選任爲法官的一項司法制度。實行法官員額制,將極大地提高法官職業素質,提升法官職業形象。

    而目前爲止我國法官人數將近20萬人,約占全國法院總人數的六成。而按照中央有關部門要求,法官員額應當控制在中央政法專項編制的39%以下。這樣,必然就有一部分已經在一線審判崗位的法官以及各級法院新招錄的法官不能入額,而未入額法官如何輔助法官辦案的模式也成爲司法改革中極爲重要的問題。因爲只有合理且有效的協助辦案模式才能提高法官的辦案效率,同時有效緩解現在各級法院‘案多人少’的矛盾,若未入額法官“協助辦案”的模式不合理,也將會導致大量未入額法官的流失。所以,如何使用好未能入額的資深法官,發揮其在審判工作中的積極作用,是推行法官員額制時所必須加以重視和妥善處理的問題。

    二、國內外研究現狀。

    第一,國內現狀。

    目前,全國共有兩批18個省份進入司法改革試點時間,但各省法官員額制試點缺乏統一的實施辦法,皆是根據各省各級法院法官人員在編情況及案件量制定方案,對于未入額法官的工作職能及輔助形式也沒有統一規定,都是在實踐中摸索尋求出更適合于司法改革的模式。

    第二,國外現狀。

        而無論是大陸法系還是英美法系國家,對于協助法官審理案件的司法輔助人員的工作職能及分配都是相當完善的。    比如,美國的司法輔助人員主要分爲四類:1.書記官長(Clerk of the Court)。2.專業法律專家(Central Staff Attorney)。 3.短期法官助理(Short-Term In-Chambers Law Clerk)。 4.職業法官助理(Career In-Chambers Law Clerk)。這四類人員的職責範圍有著詳細的分工,各司其職,而且負責的都是在法院內部相當重要的職責,主要分爲七類。第一,立案登記與管轄審查;排期等。第二,調解輔助工作,包括審查調解會議的聲明;進行調解的組織工作;主持調解會議等。第三,處理司法審查申請案件包括爲申請司法審查的案件起草審查備忘錄;出席合議庭就此類案件進行評議的會議;(在決定同意司法審查之後)爲此類案件起草審查備忘錄等。第四,處理“權利上訴”案件包括爲此類案件起草審查備忘錄;在口頭辯論之前起草有關備忘錄、閱讀關于該案的案情摘要;參加口頭辯論後的合議庭會議;參加未經口頭辯論的案件的合議庭會議等。第五,法官合議前的工作任務,包括審查案卷材料;從案件類型、難易程度、複雜性等方面對案件提出評估意見;整理案件的主要議題;爲案件口頭辯論安排日程;爲具體法官就具體案件提供咨詢;裁決前的其他工作。 第六,起草判詞,包括爲法官起草判詞(法律意見書),有時可能幾易其稿;爲其他法官或其他法律輔助人員起草的判詞提出修改意見,准備備忘錄等核實觀點、准備腳注;編輯判決文字(書面形式);核實程序性裁決的理由和根據;其他相關工作。第七,行政管理一些細節的方面,這就不一一舉例了。[ 《美國法院的司法輔助人員》 魏玮 人民法院報 2002]

    由上所知,歐美法系的國家的司法輔助人員,也就是協助法官把辦案的人員但對我國來說,司法改革才剛剛起步,對于協助法官辦案的司法輔助人員的職能問題還在摸索及探討中。本著優化資源,提高工作效能的前提下,借鑒西方合理的司法制度,並結合我國司法改革情況來完善未入額法官“協助辦案”的模式。

    

    三、針對未入額法官,采取設置兩種法官的模式。

    筆者所在法院是基層法院,由于高度不同,經驗不同,並沒有辦法對高院和中院提供建議,而對基層法院筆者還是憑借多年工作,積累了一些經驗,在這裏,筆者提出一些自己的建議,在基層法院,筆者認爲應該采取設置兩種法官類型爲宜。

第一,兩種法官類型模式定義。

    第一種法官類型爲主審法官類型。其特征如下:一是主要職責是審理疑難複雜案件,體現能力與行爲相匹配;二是屬于員額制度內的員額法官,選拔要嚴格、規範;三是去除領導幹預,案件終身負責,體現裁判的獨立性;四是薪金待遇應高于法院其他工作人員,體現待遇的優厚性;五是配備一定數量的法官助理與書記員,組成審判團隊,讓其專職審判,其它行政工作,或者事務性工作則交給法官助理與書記員,這樣主審法官就能專注于疑難複雜案件的審判,體現職能的判斷性;六是一般適用普通程序處理案件,體現審判的審慎性。

    第二种法官类型是简易法官类型。与主审法官不同:一是主要负责大量简单案件的审理工作;二是不属于员额制度内的员额法官;三是所作出的裁判文書需要主审法官签发;四是薪金待遇另行设定,但应低于主审法官;五是实行“一审一书式”审判资源配置模式;六是适用简易程序或小额诉讼程序解决纠纷。

    第二,設置兩種法官模式的理由。

    爲什麽要確定兩種法官的類型,我認爲問題決定法官類型需求。

    基層法院在改革中面臨兩大問題,一是如何又好又快地審理案件;二是如何順利推進法官改革,這也構成了基層法院需要兩種類型法官的理由。

1.是改革的目的性要求。

    司法改革最根本的目的是爲了公正高效地審判案件,讓人民群衆對我國的司法機關的公平正義有信心,因此法官制度改革必須考慮案件特點,以使改革與案件處理達到最優配置。基層法院案件有數量多與難案少兩大特點。數量多與法官人數少相對應,依筆者所在的基層法院而言,法官年平均辦案數200余件。這意味著,一個法官每個有效工作日要辦結一件案件。難案主要指事實認定與法律適用難的案件。如果將案件難度值分爲簡單、較難、很難三個等級的話,根據經驗,基層法院這三類案件的比值大致爲6∶3∶1,也就是說有60%的案件屬于簡單等級,30%的案件屬于較難等級,只有10%的案件達到很難等級。

    基于基層法院的案件特點,設置簡易法官處理大量的簡單案件成爲有效路徑。一是在能力上,簡易法官處理此類案件較爲勝任。依筆者的觀察,在法院工作3年左右的人員,如肯吃苦,即能完成案件辦理任務。二是在操作上,簡易法官處理簡單案件符合繁簡分流的審判規律。簡單案件應當快審快結,在程序選擇上適用小額或簡易程序;在力量配置上“一審一書”,減少層級,快速辦案。反之,如讓主審法官審理這類案件;二則主審法官辦理簡單案件時,陷入大量簡單重複的工作當中,與主審法官設置的改革目的不符。

    同時也要看到,基層法院也有少量疑難複雜案件,這類案件適合主審法官審理。因爲主審法官的改革目的顯系爲精英法官量身打造,能力上法律精通、經驗豐富,這種配置當然應主審疑難複雜案件,符合司法規律。

2.有效推進改革的要求。

    此次法官制度改革的核心在于員額制,即法院人員詳細分類,有效管理,現有人員分爲行政人員,法官,司法輔助人員,這已步入“深水區”,新的司法改革涉及原有利益格局的打破,以及綜合配套措施的跟進。改革不僅要在正當性上得到認同,還要在可行性上得以實現。“三圈”決策模型認爲,決策時要考慮價值目標、資源條件和相關利益方支持三大要素,優先選擇“三圈”重疊的決策方案。法官改革涉及法官利益,一定要得到法官群體的內心認同與支持,方能達到“三圈”重疊的優先選擇方案。

    就基層法院而言,法官可以分爲三個群體,一是院長、正職庭長,即領導法官;二是骨幹審判員,一般稱中堅力量;三是助審員,多爲青年法官。按《改革意見》和一些省份的改革實踐,骨幹審判員爲法官員額的當然主力,一般不用擔心入不了員額,而且會提高待遇,改革對其而言是增量改革,應當會支持法官改革。領導法官受改革影響最大,他們會重回一線辦案。青年法官情緒波動最大,一則進員額的幾率很小,二則由法官變爲審判輔助人員,“司法産品”的法官署名權也被剝奪。

    在基層法院設置兩類法官可以解決領導法官與青年法官的困惑,爭取到改革的最大支持度。對領導法官而言,其多從審判一線摸爬滾打多年走上領導崗位,能力強、經驗足,進入員額當無問題,他們的擔心則是重回一線要和青年法官一樣每年辦200多件案子,體力精力上能否承受得住。設置主審法官,由領導法官擔任,專司疑難複雜案件,一則此類案件量少,領導法官可以集中精力辦難案,而不用陷入大量的簡單案件當中,既保證了案件質量,也解除了回歸一線辦理大量案件的擔憂。二則對青年法官來說,疑難複雜案件雖少,但確如重石壓身,其能力經驗與心理素質尚不能與案件審理相匹配,也會影響其他簡單案件的快速辦理。如有主審法官將疑難複雜案件分擔,如同將重石從青年法官身上移除,他們可以輕裝上陣,發揮優勢,迅速辦理大量的簡單案件。

    对青年法官而言,设置简易法官有三个好处:一是没有改变其现有状态,减少了改革消极因素。简易法官仍可以适用小额或简易程序开庭办案,仍可以在裁判文書上署名,但其裁判文書需要签发。二是给其以锻炼能力的平台,便于培养改革后备力量。基层法院简单案件虽小,但也“五脏俱全”,程序事项、开庭、写文书一样不少,关键是在基层与广大人民群众打交道,可以增加社会阅历,洞悉世间百态,熟悉人情世故,这是一个职业法官必备的素养,乘此平台,多加历练,不仅解决了大量基层纠纷,而且也培养了青年法官的职业能力。三是空缺相当数量员额,增加了改革的积极因素。基层法院难案不多,决定着主审法官的数量不大,这样就为员额空缺留下较大空间。这也意味着青年法官的机会和希望增多,这是改革的利好因素。

    在國外的基層法院中,也有類似于簡易法官的設置。比如,英國治安法院的治安法官多數爲非職業法官,負責處理輕罪案件和家庭事務案件,其對于案件的處理以解決問題爲主,對于法官的專業背景要求較低。法國的初審法院也有非職業法官負責勞工糾紛與社會保障糾紛等簡單案件的審理工作,等等。

第三,兩種法官類型的具體操作方式。

    分析完爲什麽要確定兩種法官的類型原因,落實到具體的操作方式,應該兼顧兩種類型的法官設置和改革的要求。

    此輪司法改革較之以往更加注重頂層設計,基層法院設置兩類法官將會助推法官改革,但在具體設計上,有兩個問題需要說明,以符合中央與最高人民法院的改革要求。

1.簡易法官與法院新的人員分類管理。

根據改革要求,法院現有工作人員將分爲三類:行政人員、法官、司法輔助人員。法官僅指員額內的法官,審判輔助人員包括法官助理、書記員、執行員。筆者認爲,對于法官設置及其員額問題,不能搞上下一般粗,應當對法官類別作擴充解釋:法官包括員額制內的法官及基層法院的簡易法官。如果“一刀切”地認爲法官只能爲員額制內的法官,在基層法院不設置簡易法官,或者設置簡易法官將其放入審判輔助人員類別,既違背了實事求是的原則,亦會爲基層法院法官制度改革帶來問題。

2.簡易法官與審判權運行機制改革。

在司法實踐中,大量的簡單案件多爲事實基本清楚、法律關系較爲清晰的糾紛,法官不應再做人民調解員的工作,因爲司法的規律要求不同層級的法官存有不同的審理方式及糾紛解決模式。

    关于主审法官签发裁判文書的目的和价值,正如本文观点,设置简易法官这个平台尚有培养法官的功能要求。据笔者观察,一则多数青年法官对独立办案信心不足,让经验丰富的法官对其生产出的“司法产品”把关,以增强信心;二则老法官也是本着提高青年法官能力的目的而为,而且,亦可以在文书签发制度上加以改进,增强文书签发的指导性与公开性。

3.針對未入額法官的保障機制。

    有入額法官,肯定有未入額法官,如果不能形成有效的針對未入額法官的保障機制,那麽極有可能會影響司法機關的穩定甚至根基,那麽怎麽讓未入額法官有希望有幹勁呢?

    第一,完善年輕助理審判員入額渠道。年輕助理審判員的入額情況最受關注。如果解決不好,不會不再出現一次年輕人的離職潮?那將是司法機關的重大損失。

    從現在已經試點的上海市高級人民法院,高級人民檢察院的經驗來說,在遴選過程中大約有一成以上的原審判員,檢察員是沒有進入員額的。這一成的數量,上海的做法是,把它們提供給奮戰在辦案一線的助理審判員和助理檢察員。

    上海法院4家試點單位通過初選、業績、廉政考核、統一筆試、面試,首批報遴選委員會擬入額法官500多人,約占編制總數的28%,約占原有審判員、助理審判員人數的69%。最終遴選入額的法官中,原助理審判員比例可達24%左右。

    而上海檢查系統4家試點單位首批擬入額檢察官300多人,約占編制總數的30%,平均年齡約45歲。其中原助理助理檢查員近40名。[ 《人怎麽動 心怎麽穩(深·追蹤上海司法改革)》 郝洪 人民日報 2015]

    從上述數據和反饋的結果來看,上海兩院擬入額檢察官,法官員額並未用足,給從事助理工作的人員以入額希望,上海市檢察院檢察長透露,爲保證公平,在下一階段司法改革當中,上海檢察院將從檢察官助理總擇優選取大量檢察官進入員額,消除了許多從事司法輔助人員的顧慮。

    通過上海的經驗,可以看出首輪遴選員額並未用盡,給現有主力審判員和主力檢察官的未來晉升留下空間,將極大的提升未入額法官的信心,對其有一個很好的保障。

總結

    當前我國社會更趨多元化,各種矛盾加劇,法院的司法工作面臨諸多及亟待解決的問題。司法改革中的員額制是解決這些問題的重要手段,更是目前司法體制改革的重中之重,而法官員額制一個最重要,最困難的問題就是未入額法官參與辦案的模式。現行司法制度存在諸多問題,比如人數衆多,但是平均受教育水平不高、許多人員在從事審判工作的同時往往還負擔著諸多行政工作、有法職應從事審判工作卻不會判案等,因此,必須從我國實際出發,綜合考慮各種因素,對法官任用方式嚴格把關,同時完善科學確定未入額法官參與辦案的模式,做好未入額法官的保障工作,讓未入額人員有幹勁,有信心,雙手齊抓,兩碗水端平,才能切實滿足社會對司法審判的需求。[ 《法官員額制度研究》 湯梓龍 《法治與社會》 2014]本文分析了我國司法改革法官員額的分配機制及現狀,借鑒國內外研究的現狀,分析了目前司法改革所遇到的問題,並提出設置兩種類型的法官創新型解決方案,希望筆者的建議能夠給司法體制改革推薦貢獻出自己的一份力量。

編輯:鄧輝    

文章出處:民事審判二庭    

 

 

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