法院在多元化糾紛解決機制中的困境與突破

作者: 何艳  发布时间:2016-08-25 16:53:37


                 法院在多元化糾紛解決機制中的困境與突破

論文提要:

   隨著經濟社會不斷發展、立案登記制的實行,各類糾紛大量湧入法院。本文借鑒當代西方國家蓬勃發展的ADR經驗,探討能夠更經濟、便捷,平和的糾紛解決途徑,節約有限的司法資源。同時,與法院工作相互銜接配合,可以形成解決矛盾糾紛的社會合力。保障公平、正義的有效實現,促進法與社會的和諧發展。

   筆者主要從分析法院在我國多元化糾紛解決機制中的困境著手,提出要對非訴糾紛解決組織和人民法院在化解矛盾糾紛上進行合理分工。夯實糾紛多元化解的社會基礎,提升公衆對非訴解紛組織的認知度。逐步完善立法、制度、理念,建立高層面的組織協調機構,規範各類解紛組織的權力運行與監督機制,實現相互間的無縫對接、協調運轉。特別是要合理界定非訴糾紛解決組織和人民法院在化解矛盾糾紛上的分工,讓法院真正回歸“維護公平正義最後一道防線”的根本職能,最終按照最高法院確定的“三步走”戰略,實現矛盾糾紛多元化解機制的國家立法。

   全文共6076字。

主要創新觀點

   本文探尋糾紛的多元化解決方式,是要合理界定非訴糾紛解決組織和人民法院在化解矛盾糾紛上的分工,合理配置與利用司法資源,讓法院真正回歸“維護公平正義最後一道防線”的根本職能。同時,要提供權利救濟的多種途徑,保障公平、正義的有效實現。最終按照最高法院確定的“三步走”戰略,實現矛盾糾紛多元化解機制的國家立法,實現法與社會的協調發展。筆者首先分析了法院在我國多元化糾紛解決機制中的困境,主要爲:社會基礎薄弱,缺乏有效的機制保障;高層面的組織協調機構缺失;理念、立法、制度設計上存在局限性;各部門利益和權力沖突影響發展和運行;法院與各非訴解紛組織工作尚未實現有效對接;法院訴調對接工作缺少專項經費保障。在此基礎上針對性的提出了構建我國多元糾紛解決機制的途徑。

    一、多元化糾紛解決機制概述。

  (一)多元化糾紛解決機制的概念

   多元化糾紛解決機制是與傳統的“一元化”糾紛解決方式相比較而言的。簡而言之,就是隨著我國經濟社會不斷發展、體制改革不斷深化,各類矛盾糾紛主體多樣化、訴求複雜化等特點,要求糾紛解決的思路、方法、措施也應當多元化。多元化糾紛解決機制是指在一個社會中,訴訟和非訴訟糾紛解決方式各以其特定的功能和特點,結成一種互補的、滿足社會主體多樣需求的程序體系和動態的運作調整系統。[(1) 胡娜:《試論在基層建立多元化糾紛解決機制的原因及重要意義》,載http://www.bt.chinanews.com/Lilun/zhengfa/201306/270694.html,于2016年5月10訪問](1)多元化糾紛解決機制可以分爲訴訟方式和非訴訟方式兩種類型。非訴訟方式主要包括調解(人民調解、司法調解、行政調解)、當事人和解、行政裁決、行政複議、仲裁、信訪等。

    (二)構建多元化糾紛解決機制的重要意義

   當代西方國家蓬勃發展的ADR,即國內探較多的“替代性糾紛解決機制”、“訴訟外糾紛解決機制”、“選擇性糾紛解決機制”也被賦予了“最佳選擇性爭議解決”的新內涵,改變了ADR出現或者發展初期將訴訟排除在外的現象,與我國現在大力推行的多元化糾紛解決機制大致相同。探尋糾紛的多元化解決方式並不是排除訴訟,更不是另行建立一套獨立的糾紛解決體系,而是爲了更經濟、便捷,平和的解決糾紛,節約有限的司法資源。無論哪個國家,司法都是糾紛解決的最權威、最重要和最終的手段。法院在解決糾紛中的功能是特有的,並且它還對其他糾紛解決措施有推動、保障和引領作用,爲整個社會的健康有序發展提供合乎法治原則的保障。但在當前立案登記制下,糾紛大量湧入法院。構建多元化糾紛解決機制,要合理界定非訴糾紛解決組織和人民法院在化解矛盾糾紛上的分工,合理配置與利用司法資源,讓法院真正回歸“維護公平正義最後一道防線”的根本職能。同時,要提供權利救濟的多種途徑,保障公平、正義的有效實現。最終按照最高法院確定的“三步走”戰略,實現矛盾糾紛多元化解機制的國家立法,實現法與社會的協調發展。

   二、新時期法院在多元化糾紛解決機制中面臨的困境

   (一)社會基礎薄弱,缺乏有效的機制保障。

   糾紛多元化解的先天不足直接導致運轉不暢、效力不高。訴訟仍是當前最爲有效的糾紛解決途徑,進一步體現爲當事人對非訴訟糾紛解決方式的不認同、不參與;並異化爲行政機關、勞動仲裁、其他社會組織等對其本身化解糾紛職責的漠視、推脫。將法院由“維護社會公平正義的最後一道防線”推至化解糾紛的最前沿。尤其在立案登記制實施以來,法院受理案件數量驟增,“案多人少”的矛盾進一步凸顯。而當事人自動履行率下降,“執行難”給法院工作帶來很大壓力,也在一定程度上降低了法院的司法權威,造成廣大群衆的誤解。稱法院的生效法律文書爲“法律白條”,又衍生出新的矛盾,極大的影響了經濟社會的平穩有序發展。

   (二)高層面的組織協調機構缺失。

    目前我國的多元化糾紛解決機制,是以法院爲主導,以行政機關、其他社會團體共同參與構成的松散型集合體。各種糾紛解決途徑仍處于“各自爲政”的自然狀態,盡管中央號召積極推進我國多元化糾紛解決機制平台建設,十八屆四中全會決定提出:健全社會矛盾糾紛預防化解機制,完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。這在一定程度上推動了各類糾紛調處機構之間的配合與協調,但並未實現資源的有效整合與優化配置。

    (三)理念、立法、制度設計上存在局限性。

   在我國現有的法律框架設計,仍體現出對法院在“定紛止爭”功能上的過高期待,沒有有效的發揮各種糾紛化解機構作用。如:勞動爭議、行政複議等最終都以法院爲糾紛進一步處理的出口,這在很大程度上也使勞動仲裁(含工傷認定、勞動監察)、行政複議等機構形同虛設,糾紛處理上走過場,或者當事人能訴則直接訴至法院,以免耽誤更多的時間。對于勞動仲裁、行政複議等部門不作爲、濫用職權的監督與制裁機制設計上也存在欠缺,使其處于監管相對缺失狀態,有恃無恐。在各種立法和制度構建上,缺少系統的程序與配套措施,各個規定之間相互獨立或存在沖突。致使糾紛多元化解工作在具體落實上無章可循,各地實踐差異較大。有的銳意進取,大膽改革;有的保守穩健,因循守舊。在法律規定模糊或空白時如何構建多元化糾紛解決機制存在較大爭議,法律界爭議也較大。而作爲法院,不會也不能輕易突破既有法律之規定。如:民事訴訟法無任何一條規定,哪一類糾紛適用“調解前置”,離婚案件的先行調解也是案件受理後的調解,並非筆者所言的“調解前置”。而民事訴訟法所確立的“調解自願”的原則,也使只要一方當事人拒絕調解,則調解無從啓動。大大限制了糾紛多元化解工作的開展,此項制度目前已經遠遠落後于世界發展趨勢。

   (四)各部門利益和權力沖突影響發展和運行。

   目前多元化糾紛解決機制的發展是依靠黨委、政府的統一領導,通過綜合治理部門的協調而實現的。然而現實中各部門在人、財、物上相互獨立,權利劃分相對明確,在部門利益的驅動下,多元化糾紛解決機制的構建困難重重。就目前而言,形式多于實質,口號多于行動。相對于法院的積極參與、大力推進,其他部門的態度不夠明朗或者不夠積極。而法院必須嚴格遵守既有法律法規之規定,以“自願”爲前提的調解、“不告不理”、對“人民調解協議”以外的調解的確認缺失等始終是掣肘法院推進多元化糾紛解決機制建設重要因素。同時,考評機制的相對滯後,使包括法院在內的各糾紛解決組織缺少工作動力。

    (五)法院與各非訴解紛組織工作尚未實現有效對接。

    目前多數調解組織管理松散、調解水平不高,不能真正起到化解糾紛的第一道防線的作用。一些社會性調解組織,包括一些行政機關下設的調解機構,對其調處的糾紛存在敷衍了事、推诿的情況大量存在。其非但不加強自身糾紛化解能力培養與提升,反而暗示當事人到法院解決糾紛更爲便捷有效。在一定程度上也使一些非訴訟解紛組織淪爲擺設,糾紛雙方及一些法律工作者也不願意、不建議到非訴解紛組織處理矛盾,長此以往,必將導致非訴解紛組織的畸形發展、惡性循環。目前全國法院大力推進訴調對接平台建設,取得階段性成效。但因全責界限不清、訴與非訴銜接程序不明,在與各解紛組織的工作對接上,也僅限于某一類型案件上,多元主體聯動機制並未形成系統化、規範化、常態化運行。

    (六)法院訴調對接工作缺少專項經費保障。

   非訴糾紛調解目前尚未實現市場化競爭,仍以傳統的行政性調解機構、社會團體及基層群衆性組織爲主體,如:人民調解、婦聯、消費者協會等。法院作爲國家司法機關,目前開展的多元化糾紛解決平台構建缺乏專項經費的支持與保障,對于參加調解的專業調解員無法提供交通補助、誤餐補助等必要性補貼,對于某些需要購買社會服務方式支持的調解無從開展,勢必影響多元化糾紛解決機制的升入開展及有效運行。

   三、構建我國多元糾紛解決機制的途徑  

   (一)夯實糾紛多元化解的社會基礎,提升公衆認可度。

   訴訟並非糾紛解決的唯一和最佳途徑。現實社會中納入法院管轄的糾紛也僅是其中的一部分,很多糾紛也是通過其他途徑得以化解。如:集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的,人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的,人民法院不予受理。因其屬于村民自治範疇,應當向集體經濟組織和指導該集體經濟組織的相關行政機關提出,而不能作爲民事訴訟提出。一項法律、制度、規則或者習慣養成,需要時間積澱與實踐的考驗。當前,大力推行的多元化糾紛解決機制,需要高度重視輿論的導向作用,在全社會推介和倡導“協商性”糾紛化解文化,鼓勵、引導糾紛各方通過非訴訟途徑解決糾紛。並定期對非訴解紛組織的工作成果予以公示,增強公衆對通過非訴途徑解決糾紛方式的認可度。

    (二)建立高層級的糾紛協調組織機構,使糾紛多元化解規範化運行。

   盡管目前法院在多元化糾紛解決機制中起到核心作用,並積極推進多元化糾紛解決機制的建立與完善。但法院作爲我國的司法機關,主業仍爲審判,作爲糾紛多元化解的一部分,積極參與、配合;但在統籌多元化解紛資源上,其權限不足、手段有限,不可能也不應當由法院作爲糾紛多元化解的協調組織機構。必須合理劃分法院與非訴解紛組織之間的分工,讓法院回歸“維護社會公平正義最後一道防線”的作用,建立高層級的糾紛協調組織機構,對司法資源、行政資源及其他社會資源統一進行調配與整合。改變以往各非訴解紛組織“各自爲戰”的無序狀態,整章建制,以期實現和保障多元化糾紛解決機制的建立與有效運轉。筆者認爲:可以考慮至上而下建立由黨委領導、政法委牽頭、各綜治成員單位、法院和非訴解紛組織參加的多元化糾紛解決機制建設領導機構,在綜治部門設立糾紛調解指揮中心,在法院和勞動、公安、消協等非訴解紛組織設調解室,均有專人專職負責。調解指揮中心根據糾紛類型及糾紛雙方意願合理配置調解資源,將機制運行情況納入區域綜合治理的考核範疇,切實加強對多元化糾紛解決機制建設的組織協調、工作指導和督促檢查。

    (三)對現行法律、法規進行梳理、修訂,構建法律框架內的多元糾紛化解體系。

   在相當長的一段時期,法院仍是在推進多元化糾紛解決機制建設的主力軍,但仍顯後勁不足。當前,更爲重要的是要確立通過法律對多元化糾紛解決機制的建設予以實質性的保障與推動,以期糾紛多元化解的相關改革措施的正當性、合法性、長期性得以鞏固並持續發展。隨著當前司法體制改革與社會體制改革的不斷深化,社會治理水平不斷提升,筆者認爲應當建立法定的強制調解制度和小額一裁終局制度,並以立法的形式加以規範。

    強制調解制度,即國家通過立法,對一些適宜調解的特定類型糾紛設立調解爲訴訟的前置程序,類似于勞動爭議案件的仲裁前置,未經調解或啓動調解程序失敗不得訴訟。同時賦予調解機構對缺席的糾紛當事人以處罰的權利,並可在一定程度上賦予非訴解紛組織准司法職權。此調解獨立于訴訟程序,首先,能避免法官先入爲主,或者以審判權妨害調解的自願性;其次,不占用司法資源,使法院能夠集中主要精力處理疑難複雜案件;再次,其強制性能重新喚起糾紛各方對調解的重視,實現糾紛的多元化分流與化解;最後,其對抗的平和性、高效率、低成本也更適合于服務性、家庭、鄰裏矛盾和國際間糾紛的解決。

   其實,強制性調解在我國的法律體系中早有體現。1992年12月1日最高人民法院、公安部聯合發布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第一條規定:“當事人因道路交通事故損害賠償問題提起民事訴訟時,除訴狀外,還應提交公安機關制作的調解書、調解終結書或者該事故不屬于任何一方當事人違章行爲造成的結論。” 這是當時對交通事故案件公安機關行政調解前置的規定,因其與民訴法相沖突,後被《關于審理侵權人身傷害賠償案件適用法律若幹問題的解釋》所取代,備受理論界诟病。筆者認爲,客觀的來看,調解前置程序對于充分發揮公安機關的優勢確實起到了積極作用,雖然通知的規定在理論上和實踐中都存在諸多弊端,但其正面價值和意義不應被我們所忽視與抹殺,完全可以在修正後納入調解法律框架內。尤其在當前,從世界各國蓬勃發展的ADR能夠看出,強制性調解或者前置性調解的合法性與正當性,已經得到較大程度的公認,不再被視爲對訴訟權利的限制于剝奪。隨著經濟社會的發展,調解的法律地位會得到大幅度的提升。

   小額一裁終局制度,是指行政機關或者仲裁機構,對一定數額內的糾紛,做出裁決後即發生法律效力,糾紛各方不得就同一糾紛再申請裁決或向人民法院起訴的制度。筆者所述的小額一裁終局制度,類似于我國民訴法中的小額訴訟制度。在我國立法上的體現爲:《勞動仲裁法》第四十七條、《勞動爭議調解仲裁法》第四十八條、第四十九條之規定。簡言之:對于因追索勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金,不超過當地月最低工資標准十二個月金額的爭議;因執行國家的勞動標准在工作時間、休息休假、社會保險等方面發生的爭議;如果勞動者對仲裁裁決不服,可以在自收到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。但用人單位不能以不服仲裁裁決爲由向人民法院起訴,只有在六種法定情形下,可以自收到仲裁裁決書之日起三十日內向勞動爭議仲裁委員會所在地的中級人民法院行使撤銷權。如果仲裁裁決被人民法院裁定撤銷的,勞動者和用人單位任何一方都可以自收到撤銷裁決的裁定書之日起十五日內就該勞動爭議事項向人民法院提起訴訟。小額一裁終局制度的設計,是在公平與效率之間做出的平衡後的選擇。其他行政機關對糾紛進行調處時,也同樣具備小額一裁終局的可行性。筆者認爲,我們應當對各種糾紛解決機制進行實體法與程序法相協調的整體構建,以實現糾紛非訴程序與訴訟程序的有機銜接。

   (四)要充分發揮行政機關等非訴解紛組織的作用,完善法院與非訴解紛組織之間的有機銜接。

   根據各行政部門等非訴解紛組織的職能和特點,對各調解組織進行整合,構建合理、高效、負責的非訴解紛機制,橫向拓展矛盾糾紛的化解途徑。各個行政機關、專業組織對行業內或者管理範圍內的糾紛進行優先調處,可以充分發揮其管理優勢、專業優勢,使很多糾紛在進入法院之前就可以被專業、快速的化解。當然,這需要前述法律制度的保障和相關單位的積極參與、配合。如:派出所、勞動監察大隊、交警隊等部門在處理相關糾紛時,應當留存好糾紛各方的送達地址確認書,並明確告知該送達地址確認書同樣適用于法院訴訟時使用。對糾紛各方進行調處時做好筆錄,尤其對各方無爭議的事實記錄在案,留存好相關糾紛各方的身份證件複印件等必備資料,也爲糾紛的後續處理奠定良好基礎。並依法適用前置性調解或者小額一裁終局制度。

   筆者認爲,立法應當擴展法院確認人民調解協議效力內涵,對于人民調解委員會以外的非訴解紛組織主持下達成的調解協議,也應當允許申請法院確認,一方面減少糾紛各方不履行提調解協議,浪費司法資源;另一方面賦予非訴解紛組織調解協議強制執行效力,提升公衆對調解的認知度;最後,減輕當事人訴累,化解社會矛盾,真正實現定分止爭。

   我國的行政複議是化解行政糾紛的一項行政救濟性制度。當前法律規定行政複議前置的並不多,當事人對行政行爲不服,一般可以選擇行政複議或者訴訟進行救濟。目前行政複議制度的作用沒有得以充分發揮。究其原因,一是行政複議機關出于維護形象、考核、行政風險等多方面因素,沒有真正起到監督、指導的作用;二是複議程序不完備,沒有建立聽證制度和調解程序;三是有些行政機關因爲制度設置而導致當事人無法申請複議。如交通事故責任認定書,如果一旦有一方當事人起訴就不能進行行政複議了。筆者建議,針對行政複議現存問題,應完善相關立法。同時,行政機關應對自己進行正確的角色定位,創新複議審查機制,鼓勵調解。使當事人的權利能夠通過行政複議得以救濟和保障。

    (五)對訴調對接工作給予經費保障。

    爲保障多元化糾紛解決機制的深入開展,國家應給予專門預算經費保障。這樣才可能通過購買社會服務的方式對專業性較強的糾紛開展有效調解,促使原社會調解全面升級,分類處理各種社會糾紛。優化社會資源的配置,滿足糾紛各方多元化的司法需求。

 

注釋:

(1) 胡娜:《試論在基層建立多元化糾紛解決機制的原因及重要意義》,載http://www.bt.chinanews.com/Lilun/zhengfa/201306/270694.html,于2016年5月10訪問

編輯:鄧輝    

文章出處:立案庭    

 

 

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